Europese leiders blikken al naar 2020. Nieuw Verdrag van Lissabon heeft sterke effecten - Hoofdinhoud

De Europese staatshoofden en regeringsleiders richten de blik al op 2020. In februari houden bovendien een extra vergadering om een economisch saneringsplan te bespreken. Onder het nieuwe Verdrag van Lissabon i blijft consensus, hoe moeilijk dat vaak ook is, vereist voor besluitvorming. De laatste vergadering van 2009 bracht overeenstemming over financiering tot 2012 van maatregelen tegen de klimaatomslag.

De Europese staatshoofden en regeringsleiders richten de blik al op 2020. Zij hielden op 10 en 11 december in Brussel een Europese Raad i die zowel onder het regime van het voorbije Verdrag van Nice i viel als onder dat van Lissabon dat 1 december in werking is getreden. De doorwerking van het nieuwe verdrag op ‘Brussel’ is sterker dan aanvankelijk is gedacht. Premier Jan Peter Balkenende i is daarmee overigens wel tevreden.

De slotconclusies van de Europese Raad onderstrepen de noodzaak van een ‘fundamenteel nieuwe structuur voor het financieel toezicht in Europa’. In februari bespreekt de Europese Raad een nieuwe Lissabonstrategie voor modernisering van de economie tot 2020. Vergrijzing en klimaatverandering worden belangrijke elementen. Verder nam de Raad een JBZ-meerjarenprogramma tot 2014 aan voor justitiële projecten inzake bijvoorbeeld migratie, persoonsgegevens, misdaad en terrorismebestrijding.

Veel aandacht kreeg de financiële bijdrage aan de VN Conferentie over Klimaatverandering (UNFCCC) waarover inmiddels op 19 december in Kopenhagen besluiten zijn genomen. De Europese Raad was daarbij aanwezig. De Europese leiders moesten in Kopenhagen ondergaan hoe de Amerikaanse president Barack Obama i met de leiders van Brazilië, China, India en Zuid-Afrika een weinig ambitieus akkoord sloot over maatregelen tegen de klimaatomslag. De EU, die hogere ambities heeft, moest zich daarbij mokkend aansluiten.

Europa beloofde een ‘snelstartfinanciering’ van 2,4 miljard per jaar voor de periode 2010 tot 2012. Dat is overigens meer dan waarop was gehoopt. Nederland zal komende jaren in totaal 300 miljoen storten. Alle andere EU-landen doen mee. Soms slechts symbolisch, zoals Bulgarije met naar verluidt 20.000 euro. De lastenverdeling per land bleek tijdens de Europese Raad van december onmogelijk omdat Polen en andere oostelijk gelegen armere EU-landen de hand op de knip houden. Wat Europa vraagt is echter minder is dan één procent van wat de Unie jaarlijks aan deze landen aan financiële steun overmaakt.

Genoemde 2,4 miljard vormen de Europese bijdrage aan een volgens de VN wereldwijd vereist bedrag van zeven miljard jaarlijks voor de jaren 2010 tot en met 2012. Dat geld is nodig voor urgente maatregelen tegen de klimaatomslag. De conclusies van de Europese Raad spreken van beperking van de emissies ‘met bijzondere nadruk op de kwetsbare en minst ontwikkelde landen’.

Een jaar geleden lanceerde de Europese Raad zijn Economisch Herstelplan als reactie op de crisis in het bankwezen. Nu volgt nu de zogenaamde exitstrategie naar normalisering. De enorme tekorten op de overheidsbegrotingen ter stimulering van het economisch bestel worden vanaf ‘uiterlijk 2011’ langs het Stabiliteits en Groeipact i afgebouwd. De overheidsgaranties aan banken moeten het eerst verdwijnen. De Europese Centrale Bank maakte op 18 december bekend dat hier afschrijvingen (dus potentiële verliezen ten laste van de belastingbetaler) op het spel staan ten belope van het fabelachtige bedrag van 553 miljard euro!

De Europese Raad mikt er verder op dat Ministerraad en Europees Parlement i binnenkort een ‘compleet maatregelenpakket’ overeenkomen voor meer toezicht op de banken, verzekeringen en effectenmarkten dat al in 2010 ingaat.

De Top bracht een nieuwe term voort: innovatieve financiering. De Unie zoekt fiscale bronnen voor de financiering van de klimaatinspanningen en de sanering van het vastgelopen bankwezen. Daartoe duikt een begrip op dat voorheen altijd als niet serieus en onuitvoerbaar is weggelachen: de Tobintaks. De conclusies hierover zijn overigens nog vaag. Ze mikken op het IMF i en de G20 i.

‘De Europese Raad benadrukt hoe belangrijk het is om het economische en sociale contract tussen de financiële instellingen en de samenleving die zij dienen, te vernieuwen en ervoor te zorgen dat de burgers in goede tijden profijt trekken en beschermd zijn tegen risico’s. De Europese Raad moedigt het IMF aan om zich tijdens zijn toetsing te beraden op het volledige scala van opties. Daaronder (….) een mondiale heffing voor financiële transacties’, aldus de conclusies. Ministerraad en Commissie is meteen al verzocht ‘de belangrijkste beginselen te omschrijven waaraan nieuwe wereldwijde regelingen moeten voldoen’.

Dit was de laatste Europese Raad onder het regime waarmee de nationale politieke leiders in 1974 dergelijke bijeenkomsten zijn begonnen. Volgende keer geldt artikel 9B van het Verdrag van Lissabon waarbij de vaste voltijdse voorzitter, in casu de Belg Herman Van Rompuy i, de vergadering leidt. De Zweedse premier Fredrik Reinfeldt i was de laatste parttime voorzitter die bij toerbeurt om de zes maanden de vergadering (voortreffelijk) leidde. Toekomstig voorzitter Van Rompuy hield een tafelrede waarin hij een tipje van de sluier oplichtte die nog over zijn nieuwe functie hangt.

Inmiddels blijkt dat ‘Lissabon’ ingrijpende gevolgen heeft. Voor het eerst waren de ministers van Buitenlandse Zaken (BZ) van de 27 lidstaten niet genodigd, wat door sommigen met gemor is aanvaard. De ministers van Buitenlandse Zaken worden voortaan vertegenwoordigd door de nieuwe Hoge Vertegenwoordiger voor het GBVB i de Britse barones Catherine Ashton i.

Tot nu toe waren ook de ministers van Financiën welkom ingeval het om economische of monetaire kwesties ging. Krachtens het nieuwe verdrag komen álle nationale ministers voor deelname aan de Europese Raad in aanmerking ‘indien de agenda zulks vereist’. Voortaan nodigt Raadsvoorzitter Van Rompuy naar rato van zijn belangrijkste agendapunt ministers uit. Minstens eenmaal per jaar komen die van BZ of Financiën aan de beurt, daarnaast bijvoorbeeld die van Justitie als JBZ hoofdmoot van de agenda is, of die van landbouw wanneer het GLB weer eens wordt hervormd.

Premier Jan Peter Balkenende was best te spreken over de nieuwe aanpak. Hij verwacht dat er meestal helemaal geen ministers meer genodigd worden. Dat laat het toe dat de deelnemers in een ring overzichtelijk bijeen zitten. ‘Eindelijk hebben wij aan tafel weer oogcontact en zit je niet tegen een schermpje te praten. Bovendien is er nog maar één vergadering. Dus niet daarnaast nog een afzonderlijke bijeenkomst van de ministers van Buitenlandse Zaken’, aldus Balkenende. De (weinige) ambtenaren van Buitenlandse Zaken die hem vergezelden waren echter ‘not amused’ over het thuislaten van hun chef Maxime Verhagen i.

Consensus ofwel unanimiteit i blijft onder het Verdrag van Lissabon de vuistregel voor de besluitneming in de Europese Raad i. Dat blijkt uit het huishoudelijk reglement dat op 1 december tegelijk met genoemd verdrag in werking is getreden. Besluitneming buiten de vergadering om via een schriftelijke procedure is ook mogelijk en ook die besluiten worden gepubliceerd. Meestal komt dit in het Publikatieblad van de EU, dat een hogere standing heeft dan het Bulletin van de EU dat zulke besluiten voorheen integraal opnam.

Min of meer nieuw is dat niettemin iedere regeringsleider of staatshoofd dan wel de Commissievoorzitter om een stemming over een voorstel kan vragen. De meerderheid beslist dan of dat doorgaat. Vervolgens zijn 14 op in totaal 27 stemmen vereist voor een besluit. Noch de voorzitter van de Raad noch die van de Commissie hebben voortaan stemrecht. Stemmen in de Europese Raad is overigens iets dat maar eens in de ongeveer twintig jaar gebeurt, afgezien van de zeldzame gevallen waarin het Verdrag een stemming voorschrijft.

Het is voor het eerst sedert de Europese Raad in 1974 werd gecreëerd dat vergaderingen verlopen op basis van een huishoudelijk reglement (Rules of Procedure). Tegelijk blijft het klassieke halfjaarlijks roulerend voorzitterschap van de ‘gewone’ Raad van Ministers in zijn diverse samenstellingen (economie, milieu, landbouw e.a.) volledig functioneren. De diverse vakministers blijven dus om de beurt zesmaandelijks voorzitter. Het staatshoofd dan wel de regeringsleider van het voorzittende land dreigt zodra zijn land aan de beurt is voortaan echter ‘werkloos’ te worden. Zijn rol is overgenomen door vaste voorzitter Van Rompuy.

De Spaanse premier José Luis Zapatero i is de eerste die hieraan (onder protest) moet wennen omdat zijn land per komend Nieuwjaar EU-voorzitter is. Om aan de bezwaren van regeringschefs tegemoet te komen blijft het staatshoofd dan wel de aan de beurt zijnde regeringsleider zesmaandelijks voor het Europees Parlement zijn programma presenteren en na afloop van de periode nogmaals de resultaten toelichten. Het is echter Van Rompuy die als voorzitter voortaan het parlement persoonlijk verslag doet van alle Europese Raden.

Altijd is beweerd dat onder ‘Lissabon’ alles eenvoudiger zou worden. De werkelijkheid blijkt nu anders. Om te vermijden dat de drie voorzitters (van de Europese Raad, de halfjaarlijkse voorzitter/staatshoofd of premier, de raadsvoorzitter Algemene Zaken) elkaar voor de voeten gaan lopen voeren zij op initiatief van Van Rompuy ‘regelmatige besprekingen’, zo luidt het nieuwe reglement.

Zoals voorheen blijft de Europese Raad onder het nieuwe verdrag twee keer per halfjaar vergaderen. Daarnaast kan de voorzitter extra vergaderingen uitschrijven. Van Rompuy begint daarmee al meteen, per medio februari als opwarmer voor de traditionele lentemeeting van maart. Hij wil dan de aanpak van de economische crisis en de genoemde Lissabonstrategie bespreken.

Als de Europese Raad het nieuwe huishoudelijk reglement volgt wordt het minder gebruikelijk om ‘toppen’ op te fleuren met het bezoek van een belangrijk buitenlands president of regeringsleider, bijvoorbeeld de Russische president Vladimir Putin. Dat leverde altijd veel publiciteit op maar bracht verder weinig resultaat (het bezoek van Putin in 2006 aan de Europese Raad maakte de verhoudingen er zelfs niet beter op).

Belangrijk is de splitsing van de (meestal maandelijkse) vergadering van de ministers van Buitenlandse Zaken van de Unie in een Raad Algemene Zaken, onder leiding van de minister van het land dat het roulerende voorzitterschap bekleedt en anderzijds een Raad Buitenlandse Zaken voortaan onder leiding van HV Ashton. Voorzitter Van Rompuy en Commissievoorzitter Barroso prepareren de vergaderingen van de Europese Raad samen met de halfjaarlijks roulerende minister van buitenlandse zaken die de Raad Algemene Zaken voorzit.

De vergaderingen van de Europese Raad blijven onder dit reglement strikt besloten en geheim (‘professional secrecy’). Dit belet niet dat de staatshoofden en regeringsleiders ieder voor zich, plus afzonderlijk tezamen de voorzitters van Rompuy en Barroso na afloop 28 persconferenties (blijven) geven. Omdat hun belangen vaak nogal uiteenlopen en elke deelnemer zijn eigen rol in de zon wil zetten, blijft van het besprokene weinig geheim. Er komen naast de traditionele ‘Conclusies’ voortaan enkele weken nadien ook nog notulen. Die geven echter geen inzicht in het verloop van de vergadering en sommen alleen de genomen besluiten nog eens op.

In de aanloop naar de vergadering leidde de portefeuilleverdeling in de Commissie Barroso II i tot een diplomatieke rel tussen Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. Inzet waren de belangrijke posten Interne Markt en Landbouw. De Britse regering wilde dat voorzitter Barroso (die krachtens het Verdrag van Lissabon de portefeuilles mag verdelen) de ‘Financiële Diensten’ zou afsplitsen van de portefeuille Interne Markt. Londen is bang voor Franse regeldrift ten nadele van de Londense City.

Die angst verhevigt, nu de portefeuille Interne Markt het werkterrein wordt van de nieuwe Franse commissaris Michael Barnier i. Barroso weigerde echter zo’n afsplitsing. Hij betoogde dat de wetgeving inzake de financiële diensten altijd onderdeel is geweest van de beoogde voltooiing van de interne markt. Als onmiddellijke concessie aan Londen benoemde Barroso wel meteen een Brit tot directeur-generaal Interne Markt. Om ‘op Barnier te letten’, zogezegd.

Vervolgens kraaide in Parijs president Sarkozy i provocatief victorie. Hij beweerde dat zijn land voortaan twee commissarissen had. Naast Barnier is de nieuwbenoemde Roemeense landbouwcommissaris Dacian Ciolos i qua opleiding en landbouwpolitieke opvattingen ook ’n Fransman, aldus Sarkozy.

Het is echter ongehoord om na afloop van zo’n portefeuilleverdeling andere landen als ‘losers’ aan te wijzen, zoals Sarkozy deed. Het protest hierover vooral uit Londen duurde dagenlang totdat de Franse president met de Britse premier Gordon Brown i tijdens de Europese Raad voor de pers verscheen. Samen streken zij de plooien glad. Dat verliep via Franse steun aan voorstellen van Brown tot instelling van een speciale belasting op hoge bankbonussen en de genoemde Tobintaks.

Bovenstaande portefeuilleverdeling laat zien hoe de Commissievoorzitter i via zijn benoemingsbeleid vooral de grote lidstaten probeert tegemoet te komen. Barroso toonde daarbij balanceerkunst. Frankrijk kreeg de begeerde post interne markt, nadat Barroso vijf jaar geleden Parijs had afgescheept met de middelsoort post transport.

Tegelijk gaan in de Commissie Barroso II diverse sleutelposten naar commissarissen afkomstig uit kleinere landen zoals Finland (Economische en Monetaire Zaken), België (Handelsbeleid), Luxemburg (Justitie), Estland (Transport) en Oostenrijk (Regionaal beleid).

Nederland valt met Neelie Kroes i en haar ‘Digitale Agenda’ in een lichtere categorie. Het kabinet droeg haar herbenoeming pas voor toen de leukste posten al verdeeld waren. Meegespeeld heeft verder wellicht dat Nederland als enige van de kleinere lidstaten al vijftig jaar lang een sleutelpost had in de Commissie. De nieuwe Commissie moet nog door het Europees Parlement worden aanvaard. Gemikt wordt daarvoor op 26 januari.