Hongaarse democratie en rechtsstaat onder druk - Hoofdinhoud

De Europese Commissie i en het Europees Parlement i zijn bezorgd over de staat van de rechtsstaat in Hongarije. Premier Viktor Orbán i (Fidesz) bracht de media steeds meer onder zijn controle, legde de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht steeds verder aan banden, versterkte zijn grip op de centrale bank en liet na corruptie aan te pakken. Daarnaast nam hij de rechten van de lhbti-gemeenschap regelmatig onder vuur. Vanuit de Commissie is een aantal keer actie ondernomen om omstreden voorstellen van tafel te krijgen of besluiten terug te draaien, maar de Commissie boekte hierin weinig echte successen.

De mogelijkheden voor de Europese Unie om Hongarije te dwingen wetten en regels in lijn te brengen met de Europese waarden en normen zijn beperkt of politiek zo beladen dat er lang van af werd gezien. Na ruim zeven jaar van praten, waarschuwen en onderhandelen lanceerde de Commissie onder leiding van Frans Timmermans i in 2018 de artikel 7-procedure i tegen Hongarije. Die kan er in het uiterste geval toe leiden dat het land zijn stemrecht verliest in de Raad van de Europese Unie i. Met het koppelen van het uitkeren van subsidies aan hoe het in een land met de rechtsstaat staat - de rechtsstaattoets - in de meerjarenbegroting van 2021-2027 en het Coronaherstelfonds begon de Commissie in 2022 met het inhouden van gelden voor Hongarije. Het land loopt zo miljarden mis.

Het merendeel van het Europees Parlement steunt de Commissie in haar pogingen om veel hervormingen van Orbán ongedaan te maken en de rechtsstaat juist te versterken. De andere lidstaten van de EU keken vooral toe hoe de regering van Orbán iedere keer een stapje verder ging in het aantasten van de rechtsstaat. De lidstaten moeten nu besluiten of ze de subsidiestop van de Commissie steunt, iets wat ze tot nog toe uit de weg gingen.

Sinds zijn verkiezing in 2010 heeft Orbán verschillende wijzigingen doorgevoerd die tot stevige kritiek uit het buitenland leidden.

De hervormingen van 2011

Mediawet

In 2011 werd een mediawaakhond ingesteld die wordt bestuurd door partijgenoten. Deze mediawaakhond controleert de Hongaarse media en legt hoge boetes op als de media niet 'objectief' berichten. Deze wet zou in strijd zijn met Europese regelgeving, waarin wordt bepaald dat nieuws zonder censuur verspreid moet worden.

Neelie Kroes, i de voormalig Nederlandse Eurocommissaris i belast met de portefeuille Digitale Agenda, bereikte namens de Europese Commissie een akkoord met Hongarije over de aanpassing van de mediawet aan EU-wetten. Het Europees Parlement behield daarentegen grote zorgen over de Hongaarse persvrijheid.

Mede door de bezorgdheid over de persvrijheid in Hongarije presenteerde de Europese Commissie in september 2022 een Europese mediawet die persvrijheid, pluriformiteit en onafhankelijk mediatoezicht in de lidstaten moet garanderen. De nieuwe regels moeten journalisten en redacties beschermen tegen politieke inmenging en overheidscontrole.

Nieuwe grondwet

Op 19 april 2011 nam het Hongaarse parlement een nieuwe grondwet aan. De Europese Commissie liet weten dat de nieuwe Hongaarse grondwet in strijd was met Europese regelgeving. Het ging om de onafhankelijkheid van de nationale centrale bank, maatregelen om de zittende rechters al op de leeftijd van 62 (in plaats van 70) jaar met pensioen te sturen, en de bedreiging van de onafhankelijkheid van de nationale databeschermingsautoriteit. De Commissie startte daarom een inbreukprocedure.

Hongarije paste een aantal zaken aan, maar de Commissie bleef kritisch op de nieuwe regels voor rechters en voor de nieuwe toezichthouder voor de bescherming van data. Daarom daagde de Europese Commissie Hongarije voor het Europese Hof van Justitie. Het Hof verklaarde vervolgens dat de vervroegde pensionering van rechters ongrondwettelijk is.

De bankenwet

In een nieuwe wet vergrootte de regering haar greep op de centrale bank. Daarop besloten het IMF i en de EU om gesprekken over financiële steun aan het toen noodlijdende land op te schorten. Zowel de EU als de IMF vonden dat centrale banken, net als de ECB, niet onder invloed van regeringen economische politiek mogen bedrijven.

In 2012 maakte de Hongaarse regering bekend dat zij de bankenwet nog op een paar punten zou wijzigen. Die wijzigingen waren gericht op het verminderen van de controle van de regering op de bank. De Europese Commissie was tevreden over de aanpassingen aan de wet.

Grondwet van 2013

De wijzigingen

Begin 2013 kreeg Orbán groen licht voor een nieuwe grondwetswijziging die de rechterlijke macht inperkt en eerdere uitspraken van het Constitutionele Hof negeert. Dankzij een twee-derde meerderheid in het parlement van zijn partij Fidesz was de oppositie onmachtig om de voorstellen tegen te houden.

Andere wijzigingen hebben te maken met het beperken van politieke campagnes via de media, het uitsluitend mogen afsluiten van een huwelijk tussen man en vrouw, en het opsluiten van rondzwervende daklozen. Daarnaast werden afgestudeerden verplicht om in de eerste jaren na het afstuderen in Hongarije te blijven werken.

Europese weerstand

José Manuel Barroso i, toenmalig voorzitter van de Europese Commissie, waarschuwde Orbán voorafgaand dat de wijzigingen tegen Europese regelgeving ingingen. Ook het Europees Parlement liet van zich horen, door middel van een resolutie in juni 2013 waarin Hongarije werd opgeroepen alle schendingen van Europese kernwaarden terug te draaien.

De Hongaarse regering paste in september 2013 de meest controversiële punten uit de nieuwe grondwet aan om zo te voldoen aan de eisen van de EU. Dit betekende onder meer dat de beperkingen op politieke mediacampagnes kwamen te vervallen.

De ministers van Buitenlandse Zaken uit Nederland, Duitsland, Finland en Denemarken drongen toen in een brief aan de Europese Commissie aan op financiële maatregelen tegen lidstaten die de democratische waarden van de Unie schenden. Zij noemden Hongarije niet bij naam, maar duidelijk was wel dat ze op dat land doelden.

Herinvoeren doodstraf

In april 2015 zei Orbán in gesprek te willen gaan met de EU-lidstaten over het herinvoeren van de doodstraf. Volgens Eurocommissaris Timmermans (toen belast met fundamentele rechten) was dit tegen de waarden van de Europese Unie. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft al vaker bepaald dat de doodstraf onacceptabel is.

Universiteitswet

Op 4 april 2017 ging het Hongaarse Parlement akkoord met een wet die het voortbestaan bedreigde van de door filantroop George Soros opgerichte Central European University (CEU) in Boedapest. In de wet moeten buitenlandse universiteiten aan nieuwe voorwaarden voldoen, zoals de aanwezigheid van een campus in het thuisland. Binnen de Europese Commissie wordt gevreesd voor de autonomie van academische instellingen in Hongarije.

Daarmee zorgt de wet voor een beperking op de vrijheid van onderwijs en een grotere afstand tussen Hongarije en de Europese waarden. De Central European University heeft inmiddels besloten zich vanaf september 2019 te gaan vestigen in Wenen (Oostenrijk).

Volgens de Europese Commissie is de universiteitswet in strijd met Europese wetgeving. De Commissie is daarom een juridische procedure tegen Hongarije begonnen, omdat de wet in strijd zou zijn met het recht op academische vrijheid en vrije vestiging. Orbán heeft op 26 april 2017 gereageerd op de bezwaren. Volgens hem zijn ze ongefundeerd en is de wet niet in strijd met Europese wetgeving.

Noodtoestand

In het begin van de coronacrisis riep de Hongaarse regering de noodtoestand uit. Deze is twee jaar lang van kracht geweest en toen wéér verlengd vanwege de oorlog in buurland Oekraïne. Hier is de nodige kritiek op gekomen omdat het de democratische controle op de regering vrijwel helemaal buiten spel zet, en de burgerrechten behoorlijk inperkt.

Anti-LHBTI-wet

Op 15 juni 2021 nam het Hongaarse parlement een wet aan die het scholen de facto verbiedt om onderwijs te geven over homo- en transseksualiteit. Volgens de regering van Hongarije dient het om kinderen te 'beschermen' tegen de 'promotie' van homoseksualiteit, geslachtsveranderingen en genderidentiteit, maar vanwege de vage wettekst maken tegenstanders zich zorgen dat de wet voornamelijk een inperking van de vrijheid van meningsuiting zal betekenen.

Als reactie op deze wet spraken 13 landen, waaronder Nederland, Hongarije op 22 juni 2021 scherp aan op de nieuwe wet. Daar voegden zich op 23 juni nog vier landen bij. De Europese Commissie, bij monde van Commissievoorzitter Von der Leyen i, noemde de wet een 'schande'. Op 15 juli 2021 is de Europese Commissie een strafprocedure gestart over de nieuwe wet. Hongarije moest binnen twee maanden opheldering verschaffen. Dat haalde weinig uit. Een jaar later begon de Commissie een rechtzaak tegen Hongarije bij het Europees Hof van Justitie i.

De Commissie is door de jaren verschillende inbreukprocedures opgestart als reactie op nieuwe wetten in Hongarije. In de Europese Unie is ook zelf een aantal keer het initiatief genomen om Hongarije onder druk te zetten om haar wetten aan te passen.

EP: onderzoek door Hongarije-rapporteur

In april 2017 sprak het Europees Parlement zijn zorgen uit over de vrijheid van wetenschappelijk onderzoek en andere Europese waarden in Hongarije. Daartoe werd in mei 2017 een resolutie aangenomen, die de verslechtering op het gebied van mensenrechten, democratische vrijheid en het functioneren van de rechtsstaat, sterk veroordeelt. Ook een meerderheid van de Europese Volkspartij i, de partij waartoe toen ook Orbáns eigen partij Fidesz behoorde, steunde de resolutie.

Het Europese Parlement verleende aan de commissie Burgerlijke Vrijheden het mandaat om te onderzoeken of Hongarije verdere maatregelen opgelegd moet krijgen. De Nederlandse Europarlementariër Judith Sargentini i (GroenLinks i) leidde het onderzoek. In april 2018 presenteerde zij haar rapport. Ze concludeerde daarin dat er een risico is op schending van de Europese waarden door Hongarije en gaf het advies om de artikel 7-procedure te starten tegen Hongarije. Op 12 september 2018 stemde het Europees Parlement met een ruime twee derde meerderheid voor een artikel 7-procedure.

Artikel 7-procedure

Onder leiding van Frans Timmermans i zette de Europese Commissie in 2018 de artikel 7-procedure i in gang tegen Hongarije. De procedure begon met een lijst aan punten van kritiek en zorgen van de Commissie, en verzocht Hongarije daarop te reageren.

Hongarije heeft weerwoord gegeven in de Raad, en die discussie loopt daar door. Het is de Raad die moet besluiten over het wel of niet instellen van sancties onder artikel 7.

Meer druk

In januari 2020 riep een grote meerderheid van het EP de andere lidstaten op meer druk te leggen op de regering van Hongarije. Bovendien werd de Europese Commissie aangemaand om alle beschikbare instrumenten in te zetten om het land in het gareel te krijgen. Impliciet was dit een verzoek om de artikel 7-procedure af te ronden en nu echt sancties op te leggen.

Nederland

De Tweede Kamer benoemde op 14 november 2018 Stieneke van der Graaf i (CU i) en Vicky Maeijer i (PVV i) tot rapporteurs voor de "Rule of Law/rechtsstatelijke ontwikkelingen in de EU'. Zij hebben onderzoek gedaan naar de mogelijke aantasting van de rechtsstaat in onder andere Hongarije.

Het eindrapport liet zich niet uit over de situatie in Hongarije op dat moment, maar benadrukte dat er meer gedaan kan worden door de Tweede Kamer en de Nederlandse regering om ontwikkelingen op het gebied van de rechtsstaat en democratie in de EU te monitoren, en om dat onderwerp actiever te blijven aanstippen op het Europese niveau.

Rapportage over de staat van de rechtsstaat

In 2020 kwam de Commissie voor het eerst met jaarrapportages over de staat van de rechtsstaat in de lidstaten. De Commissie moet mogelijke misstanden signaleren vóór het nodig is om lidstaten via procedures aan te pakken. Het hoofdstuk over Hongarije was echter vooral een opsomming van alle kritieken die al eerder tegen het land zijn geuit. De rapportage van 2022 was zo nodig nog somberder, omdat de verlenging van de noodmaatregelen uit de COVID-periode aan de lijst klachten werd toegevoegd terwijl er op alle andere vlakken niet of nauwelijks sprake was van enige verbetering.

Het resultaat van alle afzonderlijke maatregelen jegens de media, de rechterlijke macht, NGO's en het ontbreken van een gedegen aanpak tegen corruptie resulteren in een enorme druk op de Hongaarse samenleving en met name het maatschappelijk middenveld. In een interview na het eerste rapport in 2020 noemde Eurocommissaris Jourová i de rechtsstaat in Hongarije 'ziek'.

Inhouden subsidie

In het meerjarig financieel kader voor 2021-2027 i is een clausule opgenomen dat de Commissie subsidies en betalingen aan lidstaten mag opschorten als er sprake is van bijvoorbeeld fraude, corruptie en mismanagement van EU-gelden in een land. Hongarije was geen voorstander van dit 'conditionaliteitsmechanisme' en stapte samen met Polen naar het Europees Hof. Daar kreeg Hongarije het deksel op de neus. De Commissie, overtuigd dat er sprake is van fraude en corruptie met EU-subsidies in Hongarije, zette op 5 april 2022 de procedure in werking om betalingen aan Hongarije te stoppen.

Op 18 september 2022 dreigde de Commissie dat het in totaal 7,5 miljard euro aan EU-subsidies voor Hongarije wil opschorten. Hongarije kreeg drie maanden om te bewijzen dat het de gevraagde hervormingen en wetswijzigingen had doorgevoerd. Op 13 december kwamen de Commissie en Hongarije tot een compromis. Er is nu afgesproken dat er 6,3 van de 7,5 miljard euro wordt achtergehouden in ruil voor Hongarije's meewerking aan een steunpakket van 18 miljard euro voor Oekraïne en steun voor een minimumtarief voor winstbelasting.

Eind 2022 stelde de Commissie dat de Hongaarse herstelplannen om aanspraak te maken op het coronaherstelfonds i op zich in orde zijn, maar dat de rechtsstatelijke voorwaarden ontbreken. Uit bezorgdheid over de rechtsstaat en corruptie wilde de Commissie de plannen van Hongarije in eerste instantie niet goedkeuren. Maar in een compromis gaf de Commissie op 13 december 2022 goedkeuring voor de 5,8 miljard euro uit het herstelfonds, die pas overgemaakt zal worden als Hongarije aan de voorwaarden voldoet.