Akkoord enorm reddingspakket euro - Hoofdinhoud

De Europese Raad i heeft een compleet instrumentarium ontwikkeld om haperende eurolanden i te corrigeren. Centraal staat versterking en met sancties aanscherpen van het Stabiliteits en Groeipact i (SGP). Het noodfonds om zwakke eurolanden i te steunen wordt permanent. Het Europees Parlement i krijgt als medebeslisser nu eerst het woord. De Europese Raad van 23 en 24 juni wil alles afronden.

‘Aan de ene kant is er forse soevereiniteitsoverdracht op het terrein van de handhaving van het SGP. Dat is noodzakelijk om de munt sterk te houden. Ik ben bereid om hier wagonladingen nationale bevoegdheden over te dragen. Landen worden dan gedwongen hun schulden af te lossen en om hun overheidstekort te beperken.

De andere kant is dat er afspraken zijn gemaakt om de groeimotor op gang te brengen. Daar is geen sprake van soevereiniteitsoverdracht. Daar speelt de oriëntatie waarbij Europa meer concurrentie aangaat met Noord-Amerika, Zuid-Amerika en Azië. Zie de Rotterdamse haven die groeit als kool. Daarvoor moet Europa inzake de regeldruk en het stimuleren van ICT volop maatregelen nemen om te groeien’. Aldus premier Marc Rutte na afloop van de Europese Raad van 24 en 25 maart in Brussel.

Rutte werd gevraagd of afspraken passen in enkele breed aangenomen Kamermoties. De motie-Slob ‘verzoekt de regering niet in te stemmen met aanvullende Europees afdwingbare afspraken, op het niveau van te nemen maatregelen’.

Rutte betoogt dat alleen via het SGP soevereiniteitsoverdracht plaats vindt. Maar twee deuren verder verkondigde kanselier Angela Merkel i iets anders. Het nieuwe (Duitse) Euro-plus Pact ‘gaat om structurele veranderingen waarin lidstaten meer naar elkaar toegroeien’, aldus Merkel. Commentaar Rutte: ‘ik zie dat anders’.     

Wordt het pakket afspraken echt uitgevoerd dan zet Europa een stap naar een meer centraal geleide economie onder leiding van de Europese Raad. Anderhalf jaar geleden sloeg de Amerikaanse bankencrisis over naar Europa. Niemand had toen durven denken dat de autoriteiten hier zo’n omvangrijk pakket maatregelen konden nemen. ‘De grootste stap voorwaarts van Europa sinds de invoering van de euro’, zegt minister van Financiën Jan Kees de Jager i. Zoals bekend heeft Duitsland de maatregelen bestempeld, met steun van Frankrijk.

President Jean-Claude Trichet i van de ECB i vindt het geheel nog te mager. Trichet wil eurolanden die over de schreef gaan automatisch (dus na bindend advies van de Commissie) sanctioneren. Het Europees Parlement, dat hier medebeslissingsrecht heeft, komt met aanscherpingen op dat terrein. Het is tenslotte internationaal een goed signaal dat de waarde van de euro tegenover de dollar afgelopen maanden is gestegen van 1,30 naar ruwweg 1,40.

De vraag blijft intussen wel of de EU i echt de politieke moed heeft haar pijnlijke maatregelen af te dwingen. In het verleden is dat rond de euro nooit gelukt. Maar toen ontbrak de ‘sense of urgency’ die de crisis uitlokte. Het klimaat rond het toezicht op de euro is inmiddels veranderd (zo mag je hopen). Wordt de naleving van het SGP echt het beleid van hoofdsteden (ownership in het jargon) dan is de klus grotendeels geklaard. Want leven de eurolanden het SGP na, dan zijn sancties noch leningen op termijn nog nodig. Minister De Jager noemt de maatregelen daarom ‘afschrikwekkend’.

Hieronder de reeks maatregelen, hun gevolgen en beoogde resultaten. Sommige activiteiten vallen overigens onder meer dan een categorie.

Er komen vijf Verordeningen en een Richtlijn (het ‘Sixpack’) ter versterking van de economische beleidscoördinatie. De voorstellen voor het ‘Sixpack’ werden door de Commissie al in september 2010 aan de Raad en het Europees Parlement voorgelegd. Het is de bedoeling dat het pakket in de loop van juni wordt aangenomen. Dit pakket vormt de ruggegraat van de nieuwe ‘economic governance’ van de EU en de eurozone in het bijzonder.

Voor de Nederlandse regering was het ‘Sixpack’ voorwaarde om financiële steun toe te staan aan Griekenland, Ierland en in de toekomst wellicht Portugal. ‘Een belangrijke les uit de afgelopen periode is immers dat er eerder en harder moet worden opgetreden tegen onhoudbare begrotingsontwikkelingen en macro-economische onevenwichtigheden’, betoogt minister De Jager in een brief aan de Kamer van 16 maart. Het ‘Sixpack’ wordt hieronder uitgewerkt. 

Het SGP verplicht tot een evenwichtige staatsbegroting bij voorkeur zonder tekort. Voortaan kan een land dat zijn staatsuitgaven niet in de hand houdt eerder een forse boete oplopen. Daarnaast komt er een numerieke schuld benchmark. Landen met meer staatsschuld dan de limiet van 60% van hun BBP i moeten minimaal 1/20e per jaar daarop aflossen. Lidstaten met een overheidstekort van meer dan drie procent worden eveneens sneller beboet. Tot nu toe moesten de ministers van Financiën de strafmaatregelen afkondigen. Dat lukte nooit omdat de ministers elkaar bepraatten. Voortaan kondigt echter de onafhankelijke Europese Commissie de sancties af. Alleen een ruwweg driekwart meerderheid van de EcoFin i kan de Commissie in de toekomst nog overstemmen. Dat maakt het héél moeilijk voor een regering een sanctie te ontlopen.

Nederland heeft er op aangedrongen dat alle eurolanden hun begroting grondig onderbouwen, zoals Den Haag dat al tientallen jaren doet. Er komt daartoe een bindende richtlijn (dus geen vrijblijvende code, zoals dreigde). Voortaan moeten de landen hun kascijfers maandelijks naar Eurostat i sturen, numerieke begrotingsregels en een meerjarenbegroting invoeren. Voor meer details zie onze analyse van 18 maart 2011. Minister De Jager komt in dit verband binnenkort met een wetsvoorstel voor een wettelijke verankering van de begrotingsregels.

Landen met ‘Macro Economische Onevenwichtigheden’ consumeren te veel en exporteren te weinig. Zij hebben bovendien vaak een bedrijfsleven dat niet kan concurreren. Griekenland bijvoorbeeld lijdt aan die mankementen. Zulke landen lopen voortaan het risico op van een boete van 0,1 procent van het BBP jaarlijks. Dat is gigantisch veel voor een land dat toch al boven zijn stand leeft. Tegelijk hoeven concurrentiekrachtige landen (zoals momenteel Nederland) nooit hun overschot op de lopende rekening te temperen, vertelde Rutte trots.

In de Financial Times van 29 maart veroordeelt commentator Martin Wolf deze aanpak. Hij betoogt dat de landen met overschotten (zoals Duitsland en Nederland) wél rekening moeten houden voor de problemen van de landen met reuzentekorten. ‘Door alleen de zwakkere landen fiscale discipline op te leggen los je de problemen niet op’, waarschuwt Wolf. Het is interessant te zien dat er een gelijkaardige discussie plaats vindt in de G20 i, en met name tussen China en de VS, over het wegwerken van excessieve handelstekorten.    

In januari publiceerde de Commissie voor het eerst haar Annual Growth Survey. Voortaan zullen de regeringen jaarlijks in april hun voorlopige begroting voor het jaar daarop bij de Europese Commissie insturen. Vervolgens brengt de Commissie per land hierover advies uit. De regeringen kunnen dan bijsturen. Dit betekent bijvoorbeeld dat werklozen weer aan de slag moeten, de pensioenstelsels worden hervormd, de overheidsschuld omlaag moet en er meer geprofiteerd wordt van de geïntegreerde Europese economie, aldus de Europese Raad. De aanbevelingen van de Commissie kunnen echter de lidstaten niet worden opgelegd. Alle regeringen staan er op dat het nationale parlement het laatste woord houdt over inkomsten en uitgaven.

De Europese Raad besloot eerder al de tijdelijke Europese Financiële Stabiliteits Faciliteit (EFSF i) een effectieve leencapaciteit te geven van 440 miljard euro. Het gaat hier om garanties afgegeven door de landen met de euro. Daarnaast is nog 60 miljard communautair geld uit de EU-begroting beschikbaar, dus in totaal 500 miljard.

Het EFSF kon tot nu toe tot maximaal 250 miljard uitlenen. Duitsland, Nederland en andere geldschieters hadden het moeilijk met die verhoging naar 440 miljard. Deze landen lopen het risico massaal te moeten lappen zodra bijvoorbeeld Griekenland of Ierland onder zijn staatsschuld bezwijkt. Experts verwachten dit op termijn.

Tegenover dit risico staat het voordeel dat Nederlandse en Duitse financiële instellingen (die massaal hebben geïnvesteerd in zwakke eurolanden) hebben bij een steunverlening uit de openbare kas. Het EFSF mag inmiddels massaal op de primaire markt (dus rechtstreeks) obligaties aankopen van zwakke eurolanden zoals Griekenland en Ierland.

Vanaf 2013 vervangt een permanent Europees Stabiliteits Mechanisme (ESM) de vorig jaar inderhaast in het leven geroepen EFSF. Dat ESM kan zwakke landen tot 500 miljard euro uitlenen. Daartoe moet het ESM (om geloofwaardig te blijven tegenover de kredietbeoordelaars) de ‘triple AAA status’ hebben. Dat kan wanneer de eurolanden samen 620 miljard garanderen en bovendien 80 miljard storten.

Duitsland betaalt als grootste economie alleen meer dan een kwart van de totale operatie. Dat ligt daar politiek uiteraard gevoelig. Bondskanselier Angela Merkel kreeg voor elkaar om de vereiste storting van 22 miljard euro vanaf 2013 over vijf jaar te mogen spreiden. Regeringspartij FDP zag een beloofde belastingverlaging anders de mist ingaan.

Nederland moet contant 4,5 miljard bijdragen. Dit betekent dat Nederland vijf jaar achtereen 900 miljoen zal bijdragen. Daarnaast geeft Nederland voor 35 miljard garanties. Dit alles ten behoeve van eurolanden die jarenlang hun economie onverantwoord opbliezen (Ierland) dan wel hun begrotingscijfers vervalsten (Griekenland).

Geen wonder dus dat Merkel, Rutte c.s. het moeilijk hebben dit thuis uit te leggen. Het ESM wordt bevoorrecht schuldeiser na het IMF i. Particuliere en bancaire obligatiehouders zijn in deze opzet het haasje als een land over de kop gaat. 

Opmerkelijk is dat veel EU-landen die zelf de euro niet hebben zich toch aansluiten bij het Euro-plus Pact. Het gaat hier om een aanvankelijk omstreden ‘dictaat‘ van Duitsland met steun van Frankrijk. Hun ‘Pact voor Concurrentiekracht’ wilde dat de zwakke eurolanden ter versterking van hun concurrentiepositie taboes lieten varen. Ierland moest zijn extreem lage vennootschapsbelasting afbouwen en Griekenland zijn extreem lage pensioenleeftijd. Van de nationale soevereiniteit blijft dan weinig over. Toen dit een storm van protest uitlokte, liet kanselier Merkel haar voorstel vallen.

De voorzitters Herman Van Rompuy i (Europese Raad) en José Maria Barroso (Commissie) werkten vervolgens een meer vrijblijvend actieplan uit. Dat project heet het ‘Euro-plus Pact’ . Zij hebben er voor gezorgd dat er geen tegenspraak is tussen dit Euro-plus Pact en de juridisch bindende wetgeving die zal voortkomen uit het ‘Sixpack’.

Het pact beoogt versterking van het concurrentievermogen, stimulering van de werkgelegenheid, meer houdbare overheidsfinanciën en stabiliteit in de financiële wereld. ‘Elk staatshoofd of elke regeringsleider zal jaarlijks concrete nationale verplichtingen aangaan. De lidstaten zullen daarbij rekening houden met de beste praktijken en zich vergelijken met de best presterenden’, zo staat in de conclusies van de Europese Raad. Ieder land kiest dus zélf zijn maatregelen. Nadien beoordeelt de Europese Raad het resultaat op basis van een voorstel van de Commissie. Er zijn geen sancties.

Het is veelzeggend dat behalve de landen met de euro bovendien Bulgarije, Denemarken, Letland Litouwen, Polen and Roemenië hieraan meedoen. Van de vier die niet meedoen - het VK, Zweden, Hongarije en Tsjechië – sloot alleen Brits premier David Cameron i deelname uit. De rest volgt naar eigen zeggen mogelijk later. Deze ontwikkeling leert dat álle EU-landen behalve outsider VK nog altijd volop in de EMU geloven.

‘Elkaar de maat nemen, maar elkaar niet de wet voorschrijven’, zo beschrijft Rutte dat. De premier omzeilt aldus de afspraak dat landen die met uitdagingen geconfronteerd worden ‘zich zullen moeten verbinden deze uitdagingen binnen een bepaald tijdsbestek aan te gaan’ aldus de conclusies.

Leuke vraag voor juristen of hier sprake is van soevereiniteitsoverdracht. Of gaat het hier slechts om het poolen van soevereiniteit die bij de creatie van de EMU al aan de nationale parlementen was ontsnapt? Ofschoon men kan betwijfelen of het ‘Euro-plus Pact’ soevereiniteit overdraagt, staat wel vast dat aanvaarding van het bindende ‘Sixpack’ tot een verdere versterking leidt van de EU en haar instellingen. 

Premier Rutte heeft inmiddels per brief aan de Tweede Kamer rond het Euro-plus Pact de volgende maatregelen aangekondigd: lastenverlichting voor ondernemers en tegelijk minder subsidie voor het bedrijfsleven, vermindering van de uitkeringsafhankelijkheid van werknemers, invoering van een wettelijke bovengrens voor de staatsschuld en scherper toezicht op banken, verzekeringen e.d.

De Europese Raad gaat er mee akkoord om  bovengenoemd ESM in te schrijven in het Verdrag VwEU i. Het Duitse Constitutionele Hof wil zo’n verdragswijziging. Aan artikel 136 VwEU wordt toegevoegd: ‘De lidstaten die de euro als munt hebben kunnen een stabiliteitsmechanisme instellen dat geactiveerd wordt indien dat onontbeerlijk is om de stabiliteit van de eurozone in haar geheel te waarborgen. De verlening van financiële steun, indien vereist, uit hoofde van het mechanisme zal aan stringente voorwaarden gebonden zijn’.

Zoals bekend heeft Griekenland 110 miljard geleend en Ierland 85 miljard. Dergelijke leningen vragen een extra renteopslag van minimaal twee procent. Dat is nodig omdat onzeker is of de geldleners wel in staat zijn terug te betalen. Bovendien moeten de overheden daar een streng saneringsprogramma starten. Daarop ziet behalve Europa bovendien het strenge IMF toe.

In Portugal viel de regering vlak voor de Europese Raad over een saneringsprogramma. Er komen verkiezingen. Regering en oppositie denken vervolgens zelf te kunnen saneren. Maar voorzitter Jean-Claude Juncker i van de Eurogroep i heeft al een onvermijdelijke lening genoemd van 75 miljard euro om Lissabon op de been te houden. 

Eerder al hadden Raad van Ministers en Europees Parlement overeenstemming hebben bereikt over verscherpt toezicht op de financiële instellingen. Daarmee hoopt de EU bij het publiek het vertrouwen in de financiële instellingen terug te winnen. Sedert de jaarwisseling functioneren er vier nieuwe Europese toezichthouders.

De onafhankelijke European Systemic Risk Board (ESRB) in Frankfort, houdt macro-economisch toezicht op het gehele financiële stelsel. Dat gebeurt in samenwerking met de ECB. De ESRB zal de benodigde gegevens verzamelen, risico’s opsporen en waarschuwingen uitbrengen.

Daarnaast komt in Londen de European Bank Authority (EBA i) voor de bankwereld. Parijs krijgt de European Securities and Markets Authority (ESMA) als toezichthouder op de effectenwereld. Frankfort krijgt de European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA), als controleur van de pensioenfondsen. De ESMA wordt geleid door de Nederlander Steven Maijoor i, directeur van de Autoriteit Financiële Markten i (AFM).

Deze instellingen gaan de samenwerking stimuleren tussen de nationale toezichthouders. Die blijven uiteindelijk verantwoordelijk. Doel is een gezamenlijke Europese toezichtcultuur te creëren en tegelijk toe te zien op consistente toepassing van de wetgeving. In de toekomst kunnen de nieuwe instellingen in crisissituaties soms op eigen initiatief bindend optreden. De regeringen hebben deze ingreep schoorvoetend (onder druk van het Europees Parlement) aanvaard. Overeengekomen is dat de EBA de grotere banken dit jaar weer een stresstest laat ondergaan. 

De ECB speelt als centrale bank vanaf het begin van de eurocrisis in 2008 voluit haar rol als verdediger van de euro. In juni 2009 leende zij de banken 442 miljard tegen een procent rente. De ECB koopt al maanden ‘louche’ obligaties van met schuld overbelaste landen op. Bankpresident Jean-Claude Trichet blijft waarschuwen. Hij vreest dat de aanscherping van het SGP nog teveel loopholes bevat.  

Het beheer van het ESM noch van het huidige EFSF fonds ligt bij de Commissie, maar in een aparte directie gevestigd in Luxemburg. Dat is raar omdat de EU een uitgebalanceerde goed bevolkte supranationale structuur heeft: Commissie, Europees Parlement  en Hof van Justitie i. Deze instellingen, vaak samengevat met de term ‘Brussel’, blijven deels buiten beeld in het nieuwe beheer van de EMU. Supporters van de communautaire methode zullen dit betreuren. Wat zij beogen is een Europese Politieke Unie die nationale bevoegdheden overneemt. Maar alleen België en Luxemburg zijn daarvoor vandaag nog te vinden. 

Hier past de kanttekening dat alle grote nieuwe Europese initiatieven, vanaf het schrappen van de nationale grenzen (Schengen i) tot de creatie van de euro (het EMS) vrijblijvend intergouvernementeel zijn begonnen. Vervolgens blijkt dan dat intergouvernementeel moeizaam werkt. Daarom schakelde de Europese Raad in bovenstaande gevallen later alsnog over naar de communautaire methode, met overdacht van nationale soevereiniteit aan de EU.

Bijkomend voordeel daarvan is dat in een communautaire aanpak de kleinere landen minder gevaar lopen ondergesneeuwd te worden. Schengen is inmiddels al lang verdragstekst. De communautaire EMU deed het veel oudere EMS zelfs al vergeten. Maar of deze ‘logica’ deze keer weer zal werken moet nog blijken. Het is namelijk voor het eerst dat het EU-verdrag wordt gewijzigd om de lidstaten toe te staan het ESM buiten de Unie om op te bouwen. 

De Europese Raad heeft uitvoerig gesproken over de situatie in Libië en de onrustige zuidelijke buurlanden. De Libische leider kolonel Kadhafi moet verdwijnen, waarna de EU humanitaire hulp wil bieden. Inmiddels zijn de EU-landen via hun deelname aan militaire Navo-acties zoals bekend nauw bij Libië betrokken. De Unie werkt aan een nieuw partnerschapprogramma met de regio Libië, Egypte, Syrië, Jemen, Bahrein. De Raad nam hierover uitvoerige verklaringen aan.

De Europese Raad sprak tenslotte steun uit aan Japan na de aardbeving en de tsunami met hun tragische gevolgen.  Besloten werd de 140 kerncentrales in de EU binnenkort aan een stresstest te onderwerpen. De resultaten daarvan komen later in de Raad terug.