Naar Europese begrotingsunie zonder Britten - Hoofdinhoud

26 van de 27 EU-landen i kiezen voor strengere begrotingsdiscipline met bijna automatische sancties. Zij sluiten daartoe een euroverdrag als stap naar een Europese Begrotings Unie (fiscal compact). Duitsland speelt daarbinnen duidelijk de hoofdrol. Het Verenigd Koninkrijk doet niet mee. Onzeker is de positie van Commissie i en Europees Parlement i. Het IMF i krijgt van Europa 200 miljard om de euro te redden.

De zeventien landen met de euro i onderwerpen zich voortaan aan een meer strikte begrotingsdiscipline. Volgens de slotconclusies van de Euroraad moet voortaan "de begroting van de algemene overheid in evenwicht zijn, of een overschot vertonen". Dit beginsel krijgt vorm in de regel dat "het jaarlijkse structurele tekort 0,5 procent van het BBP i niet te boven gaat". Dat tekort is het deficit zonder rekening te houden met de stand van de conjunctuur.

In goede tijden mag het overheidstekort m.a.w nog maximaal een half procent van de staatsbegroting belopen. Die regeling komt in ieders nationale wetgeving. In ieders nationale wetgeving komt bovendien staan welke corrigerende maatregelen automatisch volgen zodra zich toch tekorten aandienen. Het Europese Hof i in Luxemburg ziet toe op de naleving. Het Hof krijgt door Frans verzet echter geen jurisdictie op de uitvoering van de budgetpolitiek door de regeringen.

Dat is het belangrijkste besluit van de Europese Raad i en de Euroraad i van 8 en 9 december in Brussel. De EU-landen zonder de euro ontvangen een uitnodiging om eveneens toe te treden. De Britse premier David Cameron i heeft dit geweigerd. De negen andere regeringsleiders doen in principe wel mee. Dit laatste wijst er op dat de landen zonder euro nog altijd in de EMU i geloven. Hongarije, Zweden en Tsjechië maakten nog wel het voorbehoud van parlementaire instemming.

Na een slopende nachtsessie van tien uur, om vijf uur in de morgen, was er pas een akkoord. Tevoren was urenlang ingepraat op Cameron om het VK mee te krijgen. Die aanpak had ieders voorkeur. Hoe je het ook bekijkt, de Unie spleet in Brussel in 26 plus een. Bovendien is het noodfonds EFSF i niet overtuigend versterkt. Vandaar de stroom berichten of de eenheidsmunt op langere termijn wel te redden is.

Op 30 januari volgt alweer een Europese Raad. “Die zal vooral gaan om jobs. Dat is een uitdaging in een periode waar de economische groei bijna nul is”, zegt voorzitter Herman Van Rompuy in zijn kerstboodschap.

De landen met de euro gaan in het kader van de Europa 2020 strategie i en het Europees Semester i hun economisch beleid meer coördineren. Het is de bedoeling elkaars beste praktijken over te nemen. Met zijn extreem hoge jeugdwerkloosheid kan Spanje bijvoorbeeld van Nederland opsteken dat een hoog jeugdminimumloon de aanwerving afremt.

Inmiddels is op 13 december het befaamde ‘sixpack’ van kracht geworden. Het gaat om zes Europese wetten die de financiële controle vanuit Brussel op de regeringen fors versterken. Nederland kreeg onlangs bovendien versterking van de positie van de commissaris voor de euro (de Fin Olli Rehn i) voor elkaar.

Dit alles betekent samengevat aanscherping van het belangrijke artikel 126 i VWEU i, "de lidstaten vermijden buitensporige overheidstekorten". Wat hier nog ontbrak was effectieve sanctionering. Voortaan volgen op last van de Europese Commissie sancties zodra een land meer dan drie procent tekort heeft. Hetzelfde geldt zodra een land met meer dan 6o% staatsschuld van het BBP daarvan niet jaarlijks vijf procent aflost. De sancties betreffen een financiële boete. In de toekomst gaat het wellicht ook om het stopzetten van de steun, bijvoorbeeld voor regionale ontwikkeling

Alleen een gekwalificeerde (bijna driekwart) meerderheid van de ministers kan genoemde sancties in de toekomst nog uitstellen of afwijzen. Tot nu toe zijn sancties nooit toegepast. Dat kwam omdat de omgekeerde regeling gold waarbij een gekwalificeerde meerderheid van de ministers nodig was om ze op te leggen. De betrokken politici hielden elkaar altijd uit de wind. Dat is voortaan vrijwel onmogelijk.

Toch blijft het onzeker of in de praktijk werkelijk sancties ten uitvoer worden gebracht. Neem België. Dat land zit met ontoelaatbaar hoge staatsschulden en een te hoog tekort. De Commissie dreigt België een boete van 708 miljoen op te leggen. Is het voorstelbaar dat dit land, met een staatsschuld bijna dubbel zo hoog als toegelaten, zo’n boete binnenkort werkelijk gaat voldoen? Eurocommissaris Olli Rehn heeft het besluit om de boete op te leggen alvast uitgesteld.

Deed het VK mee dan hadden de EU-landen de koninklijke weg kunnen bewandelen. Zij hadden dan de Europese verdragen VEU i en VWEU i gewijzigd teneinde begrotingsdiscipline en andere maatregelen uniform door te voeren.

Voor operaties waarbij een groep landen een project oppakt zonder dat iedereen meedoet, voorzien de verdragen in "nauwere samenwerking" (artikelen 20 i VEU, 326 i en 334 i VWEU). Commissie, Parlement en Hof kunnen dan daarin volledig meedraaien. Het is echter niet te verwachten dat het VK daaraan wil meewerken. Daarom kozen de landen met de euro voor een noodoplossing langs intergouvernementele weg.

Het is nog enigszins een raadsel hoe 26 EU-lidstaten een verdrag kunnen sluiten met tegenwerking van het machtige Verenigd Koninkrijk. Inmiddels is daartoe in Brussel een speciale "Euro Working Group" van juristen aan het werk. In Straatsburg zei voorzitter Herman Van Rompuy i van de Europese Raad op 13 december: "een intergouvernementeel verdrag was niet mijn eerste keuze, het zal in juridisch opzicht niet eenvoudig worden".

Hoe in het beoogde verdrag, dat niet op de klassieke communautaire Europese instellingen berust, toch de Commissie, het Europees Parlement en zo mogelijk het Hof van Justitie i een plaats te geven? Op het eerste gezicht is dat onmogelijk. De Europese Unie i is een verdragsmatig verbond van 27 evenwaardige lidstaten en bestaat niet uit 26 lidstaten plus een die dwarsligt.

Vestert Borger (LLM), die over deze problematiek uitvoerig publiceerde in SEW Tijdschrift voor Europees en economisch recht van mei 2011, schetst een ingenieuze weg. "Wat betreft de intergouvernementele constructie kunnen zowel het Hof als de Commissie een rol spelen.

Het Hof heeft in zijn Bangladesh uitspraak uit 1993 bepaald dat lidstaten de Commissie kunnen mandateren om in een intergouvernementele context bepaalde taken uit te voeren. Deze constructie is gebruikt om de Commissie te betrekken bij het functioneren van het huidige noodfonds EFSF.

Dat is volledig vormgegeven buiten de rechtskaders van de EU Verdragen. Daarnaast kan het Hof jurisdictie worden toegekend op basis van artikel 273 i VWEU. Deze bepaling stelt dat het Hof de bevoegdheid heeft om uitspraak te doen in elk geschil tussen lidstaten dat met de materie van de Verdragen verband houdt, indien dit geschil hem krachtens een compromis wordt voorgelegd. Het compromis zou in dit geval worden neergelegd in het nieuwe intergouvernementele Verdrag", aldus Borger desgevraagd.

Voor deze aanpak is echter wel enige medewerking vanuit Londen nodig. Bovendien zijn er sedert de top berichten dat Frankrijk en Duitsland de Commissie, laat staan het Europees Parlement juist zo weinig mogelijk willen inzetten. Berlijn en Parijs willen alles tussen de grote hoofdsteden afwikkelen. Dat kan door het permanente noodfonds ESM i, dat wordt bestuurd door de ministers van Financiën van de eurolanden, met extra bevoegdheden op te tuigen. Nederland heeft daar al tegen geprotesteerd.

Extra complicatie is dat diverse landen (Ierland, Denemarken, Roemenië, mogelijk Nederland) overwegen een referendum te houden. Referenda lopen meestal verkeerd af. Uit Zweden, Finland, Polen en Tsjechië kwamen na de Europese Raad berichten over onzekerheid rond de ratificatie van het beoogde verdrag.

François Hollande , kandidaat voor het Franse presidentschap, verwerpt op voorhand het beoogde verdrag en wil daarover later heronderhandelen. Het is na het voorgaande duidelijk dat het laatste woord over het nieuwe verdrag niet is gezegd. Sommigen in Brussel spreken van een "juridisch mijnenveld" dat Europa betreedt.

Inmiddels willen de initiatiefnemers het nieuwe verdrag zó inkleden dat alleen landen die daaraan meedoen nog in aanmerking komen voor hulp van de noodfondsen EFSF en ESM. Tegelijk is het de bedoeling dat het speciale euroverdrag al in werking treedt zodra slechts negen landen hebben geratificeerd. Die maatregel is eveneens bedoeld om aarzelaars in het gareel te dwingen. Denk bijvoorbeeld aan Ierland waar waarschijnlijk een referendum nodig is. Tijdens de (vervroegde) Europese Raad van 1 en 2 maart moet het verdrag zijn definitieve vorm krijgen, zo is de planning.

Frankrijk wilde de ECB i de rol van "redder in laatste instantie" opdringen. Duitsland, Nederland, Finland e.a. hielden dit tegen. Zij vrezen inflatoire gevolgen en aantasting van de onafhankelijke positie van de bank. De ECB koopt momenteel in beperkte mate indirect op de financiële markten staatsobligaties afkomstig van landen in nood zoals Spanje en Italië.

De ECB doet dat niet op grote schaal omdat het een verkeerd signaal geeft aan de landen die hun staatsbegroting moeten saneren. "Die taak verliezen die landen uit het oog zodra de ECB hun problemen oplost", zegt Angela Merkel i. Banken uit de eurozone i kunnen momenteel bovendien volop lenen bij de ECB die bovendien de rente extreem laag houdt. Voor het overige blijft het beperken van de inflatie de belangrijkste ECB-taak.

Op 21 december kregen 523 banken onverwacht van de ECB de gelegenheid om goedkoop krediet op te nemen. Zij namen voor 489 miljard euro op, de grootste monetaire operatie in het bestaan van de ECB. Het gaat dan ook om een “bijna gratis lening” (ruwweg drie procent onder de marktrente) die drie jaar loopt.

De ECB wil zodoende voorkomen dat het Europese bankwezen door onderling wantrouwen vastloopt. Toch reageerden de financiële markten niet positief. Volgens experts bewijst dit dat na een reeks eurolanden inmiddels een reeks banken flink in de problemen zit. Daarom van hoger hand deze herkapitalisatie van de banken.

Andere tegemoetkoming aan de ECB is de belofte om de voorstellen van de Commissie van 23 november tot strikter toezicht op de nationale begrotingen met spoed aan te nemen. De nieuwe ECB-president Mario Draghi i is tevreden met de volgende overeengekomen tekst. "Als de Commissie op een ernstig geval van niet nakoming van het Stabiliteits en Groeipact i stuit, zal zij verlangen dat er een herzien ontwerpbegrotingsplan wordt opgesteld".

Hier wordt ter wille van de houdbaarheid van de euro geknabbeld aan het voorrecht van de natiestaat om autonoom te beslissen over de ontvangsten en uitgaven. Bankpresident Draghi had vóór de Europese Raad laten doorschemeren na dergelijke besluiten de crisis te blijven helpen oplossen. Draghi toonde zich na afloop tegenover de media tevreden over de resultaten van het beraad.

De Britten opereerden onder druk van de grote euroscepsis in hun land en verder uit bezorgdheid voor overregulering van hun City of Londen. Het grootse financiële centrum van de wereld biedt werkgelegenheid aan een miljoen mensen. De Britten vrezen dat financiële transacties naar concurrenten als Zwitserland en de Verenigde Staten verdwijnen als de City wordt gereguleerd zoals Europa wil. Cameron stelde daarom voorwaarden aan deelname aan verdragswijziging.

Hij wil af van de voorgestelde aanscherping van het toezicht op de Britse financiële dienstverlening. Bovendien wilde Cameron dat de landen zonder euro aan de noodrem mogen trekken zodra de eurolanden hen voor de voeten gaan lopen. Een voorbeeld is de beoogde taks op financiële transacties waar Londen dwars voor ligt. Geen van deze eisen was voor de andere regeringsleiders acceptabel.

"De Britse voorstellen zouden grote schade aandoen aan Amsterdam als financieel centrum. Dat was het mij niet waard om de Britten over te halen mee te doen", aldus premier Mark Rutte i.

Cameron heeft met zijn tamelijk botte weigering tot verdragswijziging Sarkozy ongewild een dienst bewezen. Wijziging van de bestaande verdragen was Sarkozy vlak voor de top aangepraat door Merkel. Die wijziging ging dank zij Cameron weer van tafel. Bovendien maakt het VK zich los van het continent wat Frankrijk in de Gaullistische tradities altijd toejuicht.

Zo kon Sarkozy zichtbaar doodvermoeid maar ook best tevreden uit Brussel vertrekken. Cameron daarentegen vertrok met lege handen. "Wat ik heb gedaan is zorgen voor het Britse nationale belang. Wij hebben geen euro en willen die munt ook niet", sneerde de Britse premier. Commentaar van een Amerikaans journalist: "Hoe serieus zijn Britten die tegen de begrotingsdiscipline stemmen die Cameron eerst zelf op hoge toon eiste?"

Het is afwachten wat voor het functioneren van de EU de gevolgen zijn van dit Britse isolement. Behalve buiten de eurozone staan de Britten al buiten Schengen i (vrij reizen) en buiten het Handvest van de Mensenrechten i in Europa. Ten slotte genieten zij sedert 1984 van een forse korting op hun financiële bijdrage. Martin Schulz i, Duits sociaal-democraat en binnenkort voorzitter van het Europees Parlement, vraag zich af of een land dat zó weinig participeert wel bij de EU kan blijven.

In Londen is Cameron door zijn liberaal-democratisch coalitiepartner kritisch ontvangen. "Ik ben bitter en teleurgesteld. Want ik denk echt dat Groot-Brittannië nu het gevaar loopt geïsoleerd en gemarginaliseerd te worden", aldus vice-premier Nick Clegg. Daar staat tegenover dat volgens een peiling van de BBC 62 procent van de Britten Cameron gelijk geeft en maar negentien procent ongelijk. Bovendien hebben zowel kanselier Angela Merkel als president Nicolas Sarkozy op 13 december alweer verzoenende signalen richting Londen afgegeven.

De eurolanden hebben gemerkt dat hun besluit van 27 oktober om de capaciteit van het tijdelijke noodfonds EFSF op te drijven naar "minstens 1000 miljard euro" is mislukt. Die 1000 miljard zijn volgens de experts echt minimaal nodig zodra grote landen zoals Spanje of Italië een beroep doen op het EFSF. De beoogde financiële deelname van overschotlanden als China, Rusland, Brazilië is uitgebleven.

Het is nu de bedoeling dat de centrale banken van de 27 EU-landen binnenkort in totaal 200 miljard euro extra lenen aan het IMF in Washington. Dat fonds ziet zo zijn vuurkracht om de crises in Europa en daarbuiten aan te pakken versterkt. Namens Nederland zal DNB i hiervoor een bilaterale lening van veertien miljard afsluiten met het IMF onder staatsgarantie.

Tegelijk wordt verwacht dat genoemde overschotlanden via het IMF in die formule voor "parallelle bijdragen" willen zorgen. Echter diverse landen toonden zich na de top hierover weigerachtig. Het gaat om het VK, Tsjechië, Finland, Hongarije, de VS, Japan en Canada.

De bedreigde landen met de euro willen het noodfonds EFSF fors verhogen van 440 naar minimaal 1000 miljard euro. De Euroraad nam echter op sterk aandringen van Duitsland genoegen met een kredietverleningcapaciteit van het EFSF van 500 miljard euro. Dat besluit zal vanuit de nationale hoofdsteden overigens nog extra financiële garanties vragen.

Gezien de zwakke vuurkracht van het EFSF wordt het inwerkingtreden van het blijvende ESM noodfonds een vol jaar naar voren gehaald. Gemikt wordt nu op juli volgend jaar. Zodra 90 procent van het daarvoor vereiste kapitaal is gestort start het ESM. Tegelijk versnelt de Euroraad het functioneren daarvan.

Een noodprocedure staat toe dat niet langer de instemming van alle eurolanden nodig is zodra een van hen in grote financiële nood komt. Bij het ESM is instemming van 85% voldoende zodra "de financiële en economische stabiliteit van de eurozone wordt bedreigd". Dit betekent wel dat Duitsland, Frankrijk en Italië elke kredietaanvrage kunnen blokkeren maar een kleiner land niet. Daarom overweegt Finland dit besluit per veto tegen te houden.

Belangrijk is tenslotte dat de ECB met haar specifieke kennis de marktoperaties van het EFSF en later van het ESM gaat verrichten. Het EFSF opereert momenteel vanuit een kantoor in Luxemburg.

Opmerkelijk is de belofte dat de min of meer afgedwongen 50% afwaardering van de Griekse staatsobligaties ten laste van de particuliere beleggers eenmalig was. Zo’n operatie wordt onder druk van de ECB niet herhaald. Deze toezegging is ter geruststelling van de financiële wereld. Duitsland en Nederland eisten destijds een bijdrage van de financiële wereld zodra een euroland op de fles gaat. Dat streven laten ze weer los.

Het begrotingspact komt er na maandenlang achtereen insisteren van kanselier Merkel. Aanvankelijk wilde niemand haar volgen. Eerst wist Merkel president Sarkozy over te halen. Frankrijk en Duitsland drongen via een preakkoord op de vooravond van de top aan op een wijziging van de Europese verdragen. Frankrijk zat hier echter zoals gezegd niet om te springen omdat het zijn nationale soevereiniteit dan bedreigd ziet.

Er lagen bij de opening van deze Europese Raad twee plannen. Merkel wilde absoluut een begrotingspact met automatische sancties via verdragswijziging. Sarkozy huppelde daar achteraan. De voorzitters Van Rompuy, Barroso i en Juncker i (Eurogroep) kozen met hetzelfde doel een kortere weg. Zij bepleitten wijziging van protocol 12 bij het VWEU. Dat vraagt geen nationale parlementaire goedkeuring.

In de benadering van genoemd trio was verder sprake van twee ambities die op 9 december sneuvelden. De beoogde euro-obligaties, dus het uitsmeren van de rentelasten over alle landen met de euro, bleven uit. Het gecombineerd naast elkaar functioneren van EFSF en ESM gaat wegens Duits verzet evenmin door. Het EFSF dooft medio 2013 uit.

Merkel hield ook tegen dat EFSF/ESM een bank-licentie krijgen. Daarmee hadden zij bij hun reddingsoperaties terug kunnen vallen op de onuitputtelijke reserves van de ECB. Evenmin kunnen noodlijdende banken terugvallen op het EFSF of ESM. Merkel dwong tenslotte af dat de negen landen zonder de euro meedoen aan het komende verdrag. Van Frankrijk had dat niet gehoeven. Samengevat is de uitkomst van het beraad een mix van twee benaderingen op een Duitse leest.

Met dit pact in de hand kan de kanselier haar thuispubliek overtuigen de euro met miljarden te blijven steunen. Van belang is verder het VWEU artikel 125 i dat de lidstaten nooit aansprakelijk maakt voor elkaars schulden. Het begrotingspact dwingt in die denktrant om voortaan overal de tering naar de nering te zetten. Het nieuwe pact laat het eurokritische Constitutionele Hof van Duitsland toe om Merkel’s aanpak te accepteren.

Zonder dit begrotingspact was het Hof opgetreden tegen de kanselier, zo leert zijn recente jurisprudentie. Al met al zette kanselier Merkel bij deze top haar leidende rol in de EU voort. In de Bundestag zei Merkel dat het geen weken of maanden "maar jaren" zal duren voordat de begrotingsunie realiteit is. "Europa zal uiteindelijk sterker uit de crisis komen".

De Europese Raad was gestart onder het nooit eerder vertoonde dreigement dat kredietbeoordelaar S&P van alle landen met de euro de kredietstatus verlaagt tenzij er een duidelijk saneringsplan komt.

Onder andere Nederland, Duitsland en Frankrijk zijn dan hun gekoesterde AAA-status kwijt. Zij gaan daardoor een hogere rente betalen op hun staatsleningen. De kredietbeoordelaars Moody’s en Fitch meldden na de top dat "beslissende maatregelen" uitgebleven zijn. De beurzen hebben de resultaten van het topberaad met koersdalingen ontvangen, voor het eerst ook van de euro zelf. Afwaardering van Frankrijk staat volgens diverse persberichten voor de deur.

Deze Europese Raad was de achtste dit jaar met de euro als inzet. Meer dan tevoren werd het beraad getekend door de spanningen op de financiële beurzen en in sommige eurolanden. De hoge eisen van Duitsland en het urenlange nachtelijke beraad klopten de sfeer op.

Alle schijnwerpers stonden vrijdagochtend op het beoogde verdrag. Nu het stof is neergedwarreld nuanceren diplomaten in Brussel de betekenis daarvan. Zij denken veel beoogde regelingen onder te brengen in het genoemde "sixpack i" waaraan alle 27 EU-landen gebonden zijn. Eurocommissaris Rehn heeft al verklaard de genoemde staatsrechtelijke bezwaren te omzeilen door zoveel mogelijk te regelen via het "sixpack". Zoals eerder opgemerkt is dat echter niet de lijn van Duitsland, laat staan Frankrijk.

"Ik verdedig vol vuur de uitkomsten van deze top", zei de premier na afloop in Brussel. In het regeerakkoord staat dat er geen nieuwe nationale bevoegdheden meer naar Europa gaan. De PvdA wil tussentijdse verkiezingen als dat substantieel toch gebeurt. "Het gaat hier echter om het sluitstuk van eerder gemaakte afspraken over meer begrotingsdiscipline. Dat is zo’n beperkte verandering dat ik mij afvraag of dat nu wel een referendum waard is", aldus Rutte.

Inmiddels heeft de Tweede Kamer op 15 december in grote lijnen met de aanpak van premier Rutte ingestemd. Bij de Europese Raad van september wilde Rutte nog "bakken vol soevereiniteit" overdragen voor begrotingsdiscipline. Die overdracht heeft nu wel plaats. De Commissie kan bijvoorbeeld voortaan een nationale conceptbegroting die haar niet bevalt terug sturen ter correctie.

Elders is eveneens discussie over al of niet acceptabele soevereiniteitsoverdracht. In een interview met Le Monde van 12 december ontkent president Sarkozy dat Frankrijk soevereiniteit verliest. "Wij delen voortaan wat meer soevereiniteit met onze partners. Dat is alles".

Cameron zei daarentegen dat de landen met de euro volop soevereiniteit opgeven. En Merkel juichte in Brussel dergelijke soevereiniteitsoverdracht uitdrukkelijk toe. Overigens hangt veel af van de concrete inhoud van het beoogde verdrag waaraan dus nog volop wordt geschaafd. .

De staatshoofden en regeringsleiders tekenden op 9 december het toetredingsverdrag met Kroatië. Na een referendum ginds en ratificatie door de EU-27 kan dat land midden 2013 toetreden. Servië kreeg de verhoopte status van kandidaat lid nog niet. Het is wachten op een betere verhouding met Kosovo. Voor Montenegro is besloten toetredingsonderhandelingen i te starten.

Premier Rutte is naar eigen zeggen "behoorlijk onder druk gezet" opdat Roemenië en Bulgarije mogen toetreden tot de Schengenzone i met vrij personenverkeer. Nederland blokkeert zulke toetreding als enige. De regering wil weten of die landen alle afspraken over bestrijding van corruptie en criminaliteit echt in de praktijk brengen.

"Wij willen daarvan eerst de bewijzen zien", aldus Rutte. De Europese Raad mikt op een definitief besluit in maart. Maar Rutte suggereerde dat dit te vroeg is om Nederland mee te krijgen.