2014: topjaar van de EU Bankenunie - Hoofdinhoud

De EU zet in 2014 de opbouw van de beoogde Bankenunie volop voort. Eind december werden de ministers van Financiën het eens over de afwikkeling van banken die omvallen. De Dijsselbloem-doctrine is voortaan het uitgangspunt. Het Europees Parlement is echter ontevreden. Hierover moet binnenkort een compromis tot stand komen.

Het in de EcoFin-Raad i overeengekomen afwikkelingssysteem voor falende bankinstellingen in de eurozone i gaat uit van geharmoniseerde regels voor het bankwezen via een Single Rule Book. Daaronder drie pijlers. Centraal staat uniform gemeenschappelijk toezicht op de banken door de ECB i (nu nog nationaal) het Single Supervisory Mechanism (SSM). Verder komt er een reddingsysteem, het Single Resolution Mechanism (SRM) en ten slotte een permanent noodfonds het Single Resolution Fund (SRF). Daarin komt 55 miljard euro.

De overheid voelt zich verantwoordelijk wanneer een bankfaillissement de economie van een of meer landen doet kapseizen. In de andere gevallen kunnen banken precies als andere bedrijven failliet gaan. De direct belanghebbenden zijn dan hun geld kwijt. Dit geldt eveneens voor de spaarders boven 100.000 euro tegoed en de achtergestelde obligatiehouders. Dit is de doctrine die minister Jeroen Dijsselbloem i als voorzitter van de Eurogroep i in 2013 lanceerde (en waarop hij destijds zo uitgesproken heftig werd bekritiseerd). Deze aanpak wordt inmiddels algemeen gesteund.  

Volgens de Europese Commissie i hebben de belastingbetalers in de eurozone i sedert 2008 via kapitaalstortingen en garanties het onvoorstelbaar grote bedrag van 1612 miljard bijgedragen aan het overeind houden van banken. In Nederland is dat 95 miljard. Die band tussen de belastingbetaler en de bankwereld wordt doorgesneden. Tegelijk kunnen de landen met de euro die anders kopje onder zouden gaan (zie Griekenland) een beroep blijven doen op het noodfonds ESM i dat 700 miljard bevat, meegerekend het EFSF i. 

Afgelopen zomer presenteerde de Europese Commissie i haar Bank Resolution and Recovery Directive, de totaalaanpak van een bankencrisis. De Commissie wilde als onafhankelijke instelling de leiding krijgen. Omvallende banken zouden uniform gesaneerd worden. Lang is er vervolgens touwgetrokken over de vraag hoe te handelen wanneer een bank in de problemen komt. Verder was het de vraag wie dan uiteindelijk beslist.

Duitsland, met steun van enkele andere landen, wilde de bevoegdheid tot het laatste woord over een bankfaillissement niet aan de Commissie overlaten. Er komt nu een afzonderlijk afwikkelingsagentschap, het genoemde Single Resolution Mechanism SRM, dat de operatie ‘banken redden’ voorbereidt met een European Resolution Board, het bestuur van het SRM.

De resolutieautoriteit wordt opgericht op basis van een gekwalificeerde (ruwweg drievierde) meerderheid (artikel 114 VWEU i). Het Europees Parlement i krijgt daarbij medebeslissingsrecht. De rijke noordelijke landen, waaronder Nederland, hebben er zich van verzekerd daar samen genoeg stemmen te hebben om de besluitvorming te kunnen blokkeren.

Op sterk aandringen van Duitsland wordt het Single Resolution Fund niet in de gebruikelijke communautaire Europese wet (Verordening) gegoten. Daarvoor komt er een intergouvernementeel verdrag waardoor elk land een vetorecht krijgt bij de besluitvorming. De overdracht van nationale middelen en besluitvorming over uitkeringen uit het fonds worden zo doende intergouvernementeel i met een recht van veto voor ieder land.

Kanselier Angela Merkel i wilde absoluut zeker zijn van het laatste woord. Het Duitse Constitutionele Hof accepteert niet dat Duitsland op basis van een EU-besluit opdraait voor de schulden in een ander land. Het principe dat landen nooit verantwoordelijk zijn voor elkaars schulden  ligt vast in o.a. artikel 125 van het VWEU-verdrag i. Maar dat principe is door de crises rond de euro uitgehold. Zie de miljardensteun vanuit de andere landen aan Griekenland i, Ierland i, Portugal, Cyprus.  

Komt een bankinstelling in moeilijkheden dan zijn de aandeelhouders, de achtergestelde obligatiehouders en de spaarders boven 100.000 euro per persoon het eerst hun geld kwijt, de zogenaamde bail in. Vervolgens spreekt de nationale overheid haar nationale stroppenpot aan. De regering van zo’n land mag voor het redden van haar banken zelfs de Maastrichtnorm (maximaal drie procent tekort bij de overheid) overschrijden. Is de nationale stroppenpot uitgeput, dan komt de private grote Europese stroppenpot (Single Resolution Fund) aan de beurt waarin dus 55 miljard zit.

De gezamenlijke banken moeten in een periode van tien jaar dat laatste bedrag bijeenbrengen. Gedurende de periode 2016-2026 stijgt het fonds daartoe in tien gelijke stappen van 10 procent naar het eindsaldo van 55 miljard. Dat is ruwweg een procent van alle gegarandeerde banktegoeden samen. De eerste tien jaar echter houdt ieder euroland volledig beschikking over zijn eigen bijdragen. Pas in 2026 storten alle landen met de euro hun fonds in één Single Resolution Fund.  

Maar wat te doen wanneer binnen tien jaar al banken omvallen? Dan kan het Single Resolution Fund nog niet functioneren. Gaat bijvoorbeeld in het eerste jaar (2016) een Nederlandse bank tegen de vlakte, dan moet ons land zijn stroppenpot voor negentig procent leegmaken en in het derde jaar (2019) nog voor zeventig procent. Dat wordt elk jaar dus tien procent verlaagd. Zo geldt dat voor alle landen uniform. Gedurende deze fase kan in laatste instantie nog een beroep worden gedaan op het permanente gezamenlijke noodfonds ESM i.

‘Vanaf 2026 betaalt vervolgens de private sector zelf de kosten van falende banken. Dan wordt daarvoor niet langer automatisch naar de belastingbetaler gekeken’, aldus minister Dijsselbloem. Hierbij past de kanttekening dat de genoemde 55 miljard opgebracht worden door de klanten van de banken in de landen met de euro i.     

Het is de ECB dan wel de nationale toezichthouder die signaleert dat een bank in ernstige problemen komt. De Single Resolution Board (SRB), het bestuur van het genoemde SRM, beslist vervolgens of in het algemeen belang een reddingsactie moet beginnen. Bij kleinere bankongevallen handelt vervolgens die SRB de kwestie verder af. Dat betreft dan de thuis- en gastlanden van de getroffen bankinstelling, vier onafhankelijke leden en de SRB-directeur. Zij streven naar consensus. Lukt dat niet, dan beslist de meerderheid met stemrecht voor alleen de vier onafhankelijke leden. Staken de stemmen, dan beslist de directeur van de SRB.

Bij een faillissement waarbij meer dan een vijfde van het noodfonds wordt aangesproken, of meer dan vijf miljard nodig is, wordt het besluitnemen héél ingewikkeld. Dan krijgen de regeringen van de landen met de euro, via hun nationale resolutie-autoriteit, allemaal een stem in de besluitvorming. Zij, plus het genoemde vijftal opereren dan op basis van een twee derde meerderheid. Die twee derde meerderheid moet echter samen minimaal de helft van het noodfonds hebben ingelegd, wat de positie van de grote landen waarborgt.

Als gevolg van de Meroni-doctrine van het EU-Hof i kan dit gezelschap, niet zijnde een officiële instelling van de Unie, echter geen definitief besluit nemen over het redden van een bank. Daartoe passeert het conceptbesluit van dit gezelschap vervolgens de Europese Commissie i. In laatste instantie echter kan de Raad van Ministers i, dus de regeringen tezamen, alsnog afwijkend besluiten.  

Behalve het Europees Parlement is de Commissie niet gelukkig met deze procedure. De verantwoordelijke commissaris Michel Barnier i (interne markt) heeft de onderhandelaars tevergeefs gewaarschuwd dat deze formule te gecompliceerd en te tijdrovend is. Dat laatste telt zeker op het moment dat een bank op springen staat met de bijbehorende bank run. Na afloop sprak Barnier van ‘een mengelmoes van verantwoordelijkheden’.

Belangrijk discussiepunt was welke banken en welke landen onder de regeling gaan vallen. De EU telt volgens de ECB 5870 zelfstandige kleinere en grote banken. Besloten is dat de circa 130 megagrote systeembanken en verder evenveel grote grensoverschrijdende bankinstellingen onder de Europese aanpak komen. Totaal dus 260 instellingen die samen beschikken over 85 procent van de balanstotalen binnen de eurozone.

In Nederland gaat het om ING, Rabobank, ABN Amro, SNS, de Nederlandse Waterschapsbank, de BNG en de Royal Bank of Schotland, ofwel negentig procent van het Nederlandse bankwezen. Tegelijk vallen alle 5870 bankinstelling wel onder het SRM. Alle banken in de eurozone (en indirect dus al hun klanten) dragen bij aan de vorming van het resolutiefonds. Interessant is het dat EU-landen zonder de euro op vrijwillige basis kunnen toetreden tot het SRM. Zij krijgen dan de volledige (mede)zeggenschap van de eurolanden. Er heeft zich overigens geen enkel land gemeld, maar de ECB verwacht er nog wel.    

De problemen bij banken kunnen qua omvang nogal variëren. Belangrijk is de optie waarbij een bank niet over de kop gaat maar via kredieten uit genoemde fondsen naar een sanering toewerkt. Verder is de saneringsformule-Dijsselbloem wat verzacht. In geval dat de genoemde groepen die het eerst moeten bijdragen (aandeelhouders etc.) samen acht procent ophoesten van de totale tegoeden van de omvallende bank, mag vijf procent van het overblijvende tekort bij het resolutiefonds worden weggehaald.

Het gaat er om de Bankenunie te laten starten met gezonde banken die tegen een stootje kunnen. Dat kan door eventuele kapitaaltekorten bij de banken op te sporen en aan te zuiveren, aldus De Nederlandsche Bank i in een persbericht. Daartoe komt er eerst een Asset Quality Review betreffende de soliditeit van de beleggingen en de leningen. De ECB zal dit omvangrijke onderzoek komende maanden verrichten. Aanvullend is er een stress test naar de soliditeit van iedere bank als geheel door de Bankenautoriteit EBA.

Op 1 november 2014 neemt de ECB het toezicht op de 260 grotere bankinstellingen over van de nationale overheden. Dit gebeurt onder het label van het Single Supervisory Mechanism. Uiterlijk in april moeten de EcoFin en Europees Parlement het eens zijn over het complete Single Resolution Mechanism. Over een jaar beginnen de werkzaamheden voor het per Nieuwjaar 2016 in werking laten treden van de beoogde verordeningen en het aparte verdrag. Per 2016 start ten slotte de Bankenunie.

Is tijdens de onderzoeksfase van de ECB aanzuivering van het bankkapitaal nodig, dan worden eerst (weer) aangesproken zij die belegd hebben in de betrokken bank. Dan volgt de nationale overheid. Als nooduitgang in echt allerlaatste instantie geldt het ESM.

Dat aanzuiveren van ontbrekend risicokapitaal kan komend jaar nog problematisch uitpakken. Op 12 december liet kredietbeoordelaar Standard & Poor’s namelijk weten dat de banken in de eurozone 110 miljard kapitaal nodig hebben willen zij veilig draaien. PricewaterhouseCoopers daarentegen kwam op 28 november op 180 miljard als minimaal benodigd kapitaal.     

Martin Schulz i, de voorzitter van het Europees Parlement (EP), heeft in de Europese Raad i zijn afkeuring uitgesproken over de gekozen aanpak. Hij verwees naar de Financial Times die heeft berekend dat negen organen en 126 functionarissen er aan te pas moeten komen om te beslissen wanneer een bank op springen staat. Schulz spottend: ‘het is alsof een spoedgeval pas het ziekenhuis in mag nadat het ziekenhuisbestuur daarover heeft vergaderd’.

Opmerkelijk is dat ECB-president Mario Draghi i deze kritiek openlijk deelt. In het Europees Parlement waarschuwde Draghi de onderhandelaars op 16 december om geen systeem te ontwikkelen dat in een crisissituatie niet werkt.

De Raad van Ministers en het Europees Parlement moeten vóór de Europese verkiezingen van mei aanstaande hierover overeenstemming bereiken. Het EP wil niet dat de regeringen via een intergouvernementeel verdrag het laatste woord houden. Dan komt het Europees Parlement buiten spel staan. Volgens medeonderhandelaar Corien Wortmann i (CDA) wil het Parlement dat de directeur van het resolutiemechanisme, zijn adjunct, de Commissie en de ECB in een bankencrisis samen de lidstaten kunnen overstemmen. Verder wil het Europees Parlement alle 5870 bankinstellingen onder het Europese resolutiemechanisme brengen.

Lukt het in april niet over bovenstaande akkoorden met de Ministerraad een compromis te bereiken, dan valt het Raadsakkoord in duigen. Pas in het najaar kan een nieuwgekozen Europees Parlement in dat geval het beraad hervatten.

De bovenstaande akkoorden kwamen tot stand op 17 en 18 december na een vol jaar onderhandelen tijdens een extra Eurogroep i en EcoFin-Raad van Ministers i. De ministers van de ‘grote vier’ (Duitsland, Frankrijk, Italië en Spanje) aangevuld met Dijsselbloem als voorzitter van de Eurogroep, hadden op 9 december in Berlijn al een pre-akkoord bereikt over de hoofdlijnen.  

Kanselier Merkel staat als regeringsleider alleen met haar pleidooi om de Commissie contracten te doen sluiten met landen die willen hervormen. Het plan komt pas in oktober weer op de agenda terug. Duitsland wil bindende contracten tussen de zwakkere lidstaten en de Commissie. Berlijn beoogt aldus de zwakke broeders tegemoet te komen. In ruil voor hervorming en sanering van hun nationale economie zouden die landen extra steun, zoals goedkope leningen ontvangen (Solidarity Mechanism).

Zowel de noordelijke landen zoals Nederland, Finland, Oostenrijk, als het zwakkere zuidelijke landenblok willen niet nog meer nationale bevoegdheden overdragen. De Oostenrijkse kanselier Werner Faymann i verwacht dat zulke contracten de nationale parlementen zullen ondermijnen. De Finse regeringsleider Jyrki Katainen i denkt dat de populistische partijen daar garen bij spinnen. Raadsvoorzitter Herman Van Rompuy i, bankpresident Mario Draghi en Commissievoorzitter José Manuel Barroso steunen Duitsland wel.

De critici vrezen dat via zulke contracten de eurolanden, nadat die eerder al hun begrotingsbeleid grotendeels moesten overdragen, dan ook nog hun economisch beleid overdragen aan het Brusselse gezag. Voor Frankrijk is het ondenkbaar met ‘Brussel’ te onderhandelen over binnenlandse hervormingen.

Premier Mark Rutte i kreeg bij zijn vertrek uit Den Haag van de Tweede Kamer de opdracht dwars voor bindende contacten te gaan liggen. Rutte sprak in Brussel zelfs een veto uit over eventuele extra financiële steun. Hij was na afloop blij dat de conclusies spreken van ‘onderling overeengekomen contractuele afspraken’. Rutte: ‘ben je het er dan niet mee eens, dan hoef je niet te tekenen’..   

Hier zien wij hoe de EU, na de reeks eerder genomen maatregelen ter bescherming van de euro, nu op de grenzen stuit van wat de regeringen kunnen accepteren. Staatshoofden en regeringsleiders hebben er geen moeite mee hun financiële instellingen te disciplineren. Maar zichzelf een vergelijkbaar strikt regime opleggen gaat hen kennelijk te ver.

Belangrijk agendapunt van de Europese Raad op 19 en 20 december was het Gemeenschappelijk Veiligheids en Defensiebeleid. Geprobeerd wordt dit stagnerende onderdeel van de EU als complement op de NAVO i nieuw leven in te blazen. De EU-landen krimpen hun uitgaven op dat terrein alsmaar in. Na de forse daling van de jaren negentig zijn sedert de eeuwwisseling de defensiebudgetten alweer met een kwart gedaald.

De SG van de NAVO, Anders Fogh Rasmussen i, waarschuwde de Europese Raad dat ‘een introvert Europa’ risico’s neemt als het zijn defensie verwaarloost en fragmenteert. Doordat op defensieterrein ieder land autonoom wil blijven, opereren de 28 EU-landen liefst apart. Synergie en schaalvoordelen ontbreken. Driekwart van de uitgaven verloopt zelfs zonder aanbesteding. Op zestien uiteenlopende locaties bouwt men oorlogsschepen. In een conflict rukken de EU-landen uit met circa twintig soorten tanks. ‘Wij hebben berekend dat via defensiesamenwerking jaarlijks 26 miljard is te besparen via het wegwerken van de dubbele structuren’, aldus Parlementsvoorzitter Schulz in zijn speech.

Hoewel de tekst van de conclusies vol intentieverklaringen qua lengte (tien pagina’s!) anders doet vermoeden, zijn er nauwelijks besluiten genomen. De EU-landen gaan vliegtuigen bouwen die militaire toestellen in de lucht kunnen bijtanken. Verder mikt men vanaf 2020 op de bouw van Europese op afstand bestuurde vliegtuigen (drones). Prime Minister David Cameron i en president  François i

Hollande i hadden een woordenwisseling nadat de Brit betoogde dat defensie echt helemaal toevalt aan de lidstaten zelf binnen de NAVO.

Vijf jaar geleden spraken de regeringsleiders ook al eens over defensie. Destijds hadden zij ambitieuzere plannen. De Europese Raad kondigde in 2008 een Europese troepenmacht aan van 60.000 manschappen die binnen twee maanden operationeel zou zijn. Daarvan is niet veel terecht gekomen.

Met als achtergrond het Franse optreden in Mali bepleitte president Hollande tevergeefs voor een Europees fonds voor vredesoperaties. Buitenlandcoördinator Catherine Ashton i gaat het idee bestuderen. Verder riep voorzitter Van Rompuy i Oekraïne op alsnog het overeengekomen akkoord i voor economische en politieke samenwerking te tekenen. 

Anderhalf jaar geleden lanceerde de Duitse minister van Financiën, Wolfgang Schäuble onverwacht de gedachte om de sector zélf verantwoordelijk te maken voor een bankencrisis. Redelijk snel is men er vervolgens in geslaagd de beoogde Bankenunie op poten te zetten. Voor het resterende (best nog wel zware) traject ligt er nu een overeengekomen tijdschema. Alles wijst er op dat de Bankenunie op 1 januari 2016 van start gaat. Dat is dan een groot succes.

Tegelijk is er gerechtvaardigde twijfel of de gekozen aanpak met zóveel betrokken instellingen en reeksen experts en politici, in een crisis wel werkt. Drie communautaire instellingen, de Commissie, het Europees Parlement en de ECB, staan negatief tegenover het akkoord. Na afloop van de Europese Raad sprak een hoge Brusselse ambtenaar op basis van anonimiteit van een ‘monster van Frankenstein’.

Veelzeggend is de openlijke twijfel over de uitvoerbaarheid van ECB president Draghi. Dat de onderhandelaars vervolgens aan zijn waarschuwing voorbij gaan, geeft extra te denken. Daar komt nog bij dat de uiteenlopende nationale belangen van de achttien landen met de euro in een crisissituatie een zware rol krijgen. Tot 2026 beheersen zij de besluitvorming helemaal. Pas dan komt de vereiste Europese kredietlijn beschikbaar.

Gelukkig is het zo dat alle overeengekomen formules nog door de molen moeten van het kritische Europees Parlement. Daar spelen nationale voorkeuren wat minder. Bij de totstandkoming van het Sixpack en het Twopack, de twee andere omvangrijke brokken wetgeving voortgekomen uit de eurocrisis, heeft het EP een positief corrigerende rol vervuld. Dat gaat zich nu herhalen.