Waarom Europa nu op zijn grenzen botst - Hoofdinhoud

Drie crises verscheuren Europa. Schengen, het grenzeloze vrije personenverkeer, loopt ten einde. Dublin, het opvangen van vluchtelingen in het aankomstland, ging kopje onder. Het verplicht spreiden van honderdduizenden vluchtelingen gaat ten slotte niet lukken. 

2015 telde dertien Europese topconferenties. Nooit eerder vergaderde de Europese Raad zٕó intensief. Normaal is er vier keer per jaar een top. Herhaaldelijk maakten de leiders afspraken over verplichte spreiding van de vluchtelingen via landenquota en een betere grensbewaking. Maar van de uitvoering door de regeringen komt tot op heden weinig terecht. En dit ondanks dringende aanmaningen van zowel Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker i als Donald Tusk i, de voorzitter van de Europese Raad.

Worden de diverse afspraken vervolgens door de regeringen niet ingelost, dan ‘zou Europa wel eens echt kunnen stranden’, aldus Frans Timmermans i, de eerste vicevoorzitter van de Commissie op 28 november. Timmermans erkende dat hij het stuklopen van de EU eerder nooit voor mogelijk had gehouden.  

In Turkije verblijven al 2,5 miljoen vluchtelingen, voornamelijk Syriërs. De EU zag er dit jaar anderhalf miljoen binnenkomen. Al in mei stelde de Europese Commissie voor om 160.000 asielzoekers verplicht te spreiden. Na maandenlang touwtrekken dwong de Europese Ministerraad in september hierover een bindend  besluit af. Dit blijkt nu toch onuitvoerbaar. Polen, Hongarije, Roemenië, Tsjechië en Slowakije weigeren mee te werken. Slowakije en Hongarije leggen de quotaregeling ter vernietiging voor aan het Europese Hof van Justitie i in Luxemburg. Bovendien willen de vluchtelingen helemaal niet naar arme landen met hun minimale sociale voorzieningen.

Verder blijven het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken buiten het spreidingsakkoord. Van de beoogde 160.000 te verdelen vluchtelingen afkomstig uit Griekse en Italiaanse opvangkampen zijn er tot nu toe maar 159 verdeeld. Tegelijk blijven de Europese voorzitters Juncker (pro spreiding) en Tusk (tegen) hierover kibbelen. Tevergeefs bepleitten de fractieleiders in het Europees Parlement op 9 november voor ‘beslissende actie om de vluchtelingencrisis op te lossen’.     

Het gezamenlijke actieplan van de EU en Turkije van 29 november is door de Europese media afgebrand. Pakt der Verlogenheit, (verraad) aldus de gematigd linkse Süddeutsche Zeitung van 30 november. De centrumrechtse Franse Le Figaro wil dat Europa ophoudt zich door Turkije te laten chanteren. Dat de Brusselse EU-correspondenten zo negatief reageerden is verklaarbaar. 

Tot voor enkele maanden was de Europese Commissie uitgesproken kritisch over Turkije. Zij wees op de voortdurende schendingen van de mensenrechten daar en het uitblijven van hervormingen. Onder druk van de omstandigheden veranderde de Commissie dit najaar als een blad aan een boom. 

De EU-landen i bieden Turkije nu plotseling drie miljard euro aan voor de opvang van vluchtelingen, versnelling van de toetredingsonderhandelingen, plus afschaffing van de visumplicht. Bovendien krijgt Turkije de status van een supermacht. Net als met de VS, China en Rusland komt er een reguliere halfjaarlijkse gezamenlijke topconferentie in Ankara of Brussel. 

In ruil daarvoor wil Turkije meewerken aan het beter bewaken van zijn grenzen met het Schengengebied i en aan de terugkeer van illegale Turken. Vanaf midden 2016 geldt dit laatste eveneens voor vluchtelingen uit derde landen die via Turkije in de EU arriveerden, zo is de bedoeling. 

Opmerkelijk genoeg noemde de Turkse premier Ahmet Davutoglu na afloop in zijn persconferentie het woord vluchteling nauwelijks. Voor hem is afschaffing van de visumplicht en versnelling van de toetreding véél belangrijker. Beide waren tot voor kort voor Europa onbespreekbaar.

Na de top EU-Turkije zei premier Mark Rutte in Brussel dat het afnemen van de stroom vluchtelingen richting nul voor Nederland essentieel is. ´Wij kunnen niet doorgaan met deze opvang´. Rutte vindt het reëel dat Turkije drie miljard krijgt omdat het land al meer dan acht miljard in de opvang heeft gestoken. Volgens de premier is nu ´op papier´ een belangrijke stap gezet naar beperking van de vluchtelingenstroom. Of het werkt moet nog blijken. Zo nee, dan stopt Europa met de betalingen die gespreid zullen worden. De operatie kost Nederland 117 miljoen euro, aldus Rutte.  

Stak de Commissie even de kop in het zand toen zij in juni de dertigste verjaardag van het akkoord van Schengen i (1985) vierde? Onder het motto happy travelling! verspreidde zij hierover tienduizenden 16 pagina’s tellende kleurenfolders.  Daarin staat te lezen dat vreemdelingen binnenkort mogelijk zelfs een jaar lang vrij naar Europa kunnen komen, mét de mogelijkheid tot verlenging.   

Nu de praktijk. Nadat Hongarije als eerste zijn grens met Servië afsloot, heeft een reeks EU-landen eigen controles ingevoerd om de vluchtelingenstroom in te dammen. Sedert de aanslagen in Parijs van 13 november is het taboe op nationale grenscontroles helemaal verdwenen. Duitsland, Frankrijk, Oostenrijk en later Zweden volgden Hongarije snel. Dit sluiten van grenzen is in strijd met het verdrag van Schengen dat vanaf 1991de nationale binnengrenzen afschafte en de douaniers en slagbomen daar liet verdwijnen. Tijdelijke sluiting mag met instemming van de Commissie overigens wel. 

Maandenlang al wijst voorzitter Tusk er op dat de buitengrenzen van het Schengengebied totaal lek zijn. Vlak voor de EU-Turkije top van 29 november verklaarde hij provocerend ‘dat Europa het bewaken van zijn buitengrenzen niet kan uitbesteden. Dat is ónze plicht’, sneerde Tusk naar hen die de vluchtelingenstroom als iets onvermijdelijks beschouwen. 

Volgens Tusk blijft ieder spreidingsakkoord onuitvoerbaar zolang de stroom vanuit o.a. Griekenland en Italië voortduurt. Deze twee landen zijn kennelijk niet in staat tot een degelijke grenscontrole. Zij weigeren bovendien assistentie van andere landen. Want dit betekent een aantasting van hun nationale soevereiniteit, menen zij. 

De Commissie stelt nu een Europese grens en kustwacht voor. Maar daar voelen de meeste EU-landen evenmin voor.  Zij zien dat eveneens als een aanslag op hun nationale autonomie. Ze vrezen bovendien de Brusselse bureaucratie die dan op hen afkomt. 

Op 25 november waarschuwde voorzitter Juncker het Europees Parlement dat de eurozone ter discussie staat zodra Schengen uiteen rafelt.  ‘Verdwijnt het vrije personenverkeer dan heeft een gemeenschappelijke munt geen zin meer’, aldus de Luxemburger in een dramatisch betoog. Algemene nationale grenscontroles gedurende twee jaar kwamen vervolgens op 4 december aan de orde in de vergadering van de Europese ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken. Zo’n debat heeft zich nooit eerder voorgedaan. Een besluit hierover is nog niet genomen.   

Op 23 september besloot de Europese Raad tot de creatie van hot spots, een eufemisme voor opvangkampen, in Griekenland en Italië. Met steun van experts uit andere EU-landen zou daar de identificatie, de registratie en het afnemen van vingerafdrukken plaatsvinden. Bovendien wordt daar beslist over verplichte terugkeer van de vluchteling, of wel mogen blijven. De blijvers worden vervolgens via quota verdeeld over de andere EU-landen, zo was de bedoeling. Deze aanpak betekent overigens het loslaten van het verdrag van Dublin. Dat verdrag schrijft opvang en integratie voor in het land waar de vluchteling het eerst arriveert. 

Griekenland noch Italië passen de hot spots echter toe. Zij laten nog steeds negen op de tien migranten doorreizen naar het Europese noorden. Genoemde landen vrezen dat de hot spots opvangkampen worden waar honderdduizenden vluchtelingen min of meer permanent vast komen zitten. Onlangs gingen sommige regeringen en de Commissie er mee te dreigen Griekenland qua vrij personenverkeer dan maar uit de EU te zetten. Dus een Grexit, maar nu niet met de munt. 

Eerst onder die dreiging ging Athene begin december om. Op vijf eilanden wordt er nu aan hot spots gewerkt. Griekenland accepteert nu tegelijk buitenlandse assistentie voor de registratie van vluchtelingen. Zijn de hot spots het begin van het versterken van Frontex i?  Of is de toegeving van Griekenland maar schijn? Athene en Rome beseffen dat Europa verdeeld is over het verplicht spreiden vanuit hun opvangkampen. 

Er circuleert een noodplan van Duitsland en de Europese Commissie om binnenkort dan maar circa 400.000 vluchtelingen uit Turkse opvangkampen rechtstreeks over te hevelen naar vrijwillig deelnemende landen, waaronder Nederland. Het gaat verder om Duitsland, België, Luxemburg, Oostenrijk, Zweden, Finland en Griekenland. 

Frankrijk is eveneens gevraagd, maar deelname van dat land is onzeker. Overigens hebben de genoemde landen voor zover bekend nog niets toegezegd. Premier Rutte reageerde na afloop van de top met Turkije in Brussel nogal afwijzend

‘Vijf ingewikkelde problemen. Een record van dertien Europese Raden in één jaar en toch nog geen oplossingen. Dat is echt meer dan ik ooit voor mogelijk had gehouden. En voor volgend jaar ziet het er niet beter uit’. Aldus Donald Tusk op 2 december in gesprek met zes vooraanstaande Europese dagbladen.

De voorzitter van de Europese Raad ging kort door de bocht. ‘Deze vluchtelingenstroom is onhoudbaar. Zet ze daarom, in lijn met het internationaal recht, anderhalf jaar in gesloten centra. Verscherp intussen hun screening op eventuele terreur en andere risico´s. Onderschat na de Parijse aanslagen het probleem van onze binnenlandse veiligheid niet. Laat ons vooral beginnen de eigen Schengengrenzen te bewaken’, aldus de uiteenlopende koppen op de voorpagina’s van de zes kranten op 3 december.    

´Niemand is er klaar voor deze aantallen vluchtelingen op te vangen. Ik merk dat die discussie behalve bij intellectuelen en politici, gevoed door angst, een groot publiek debat uitlokt´. Tusk bekritiseerde verder zonder omwegen de ‘open deur’ politiek van kanselier Angela Merkel i. ´Geen enkel land, ook Duitsland niet, is capabel om de lopende aantallen op te blijven vangen. Het gaat trouwens voor 70 procent om illegale economische migranten die teruggestuurd moeten worden´. 

Vervolgens kreeg Commissievoorzitter Juncker een sneer als bedenker van de verplichte landenquota. ‘Dit lijkt op politieke afpersing. Ik kan begrijpen dat sommige regeringen zich niet laten dwingen´, aldus Tusk in The Guardian en de Süddeutsche Zeitung. Hij doelde op de genoemde dwarsliggers, waaronder zijn eigen Polen.

De uitval van Tusk lokte elders veel kritiek uit, waarbij La Libre Belgique met een pakkende samenvatting kwam. Volgens deze christendemocratisch georiënteerde krant maakt Tusk drie denkfouten. Op de eerste plaats goochelde hij met cijfers. Volgens UNHCR i is de helft van de vluchtelingen Syriër en komt twintig procent komt uit Afghanistan. 

Verder meent de krant dat het vasthouden van vluchtelingen tot hun status definitief vaststaat ´een nogal vrije interpretatie is van het internationale recht´. Ten slotte kan de krant niet begrijpen hoe Tusk het aandurft de dappere kanselier Merkel openlijk af te vallen. 

Duitse media wijzen er echter op dat hun regering niet heeft gereageerd op Tusk´s Frontalangriff (frontale uitbarsting). De Duitse minister van Financiën Wolfgang Schäuble zit eveneens op de lijn van Tusk. Op 12 november zei hij dat de stroom vluchtelingen op het punt staat te ontaarden in een onbeheersbare lawine. Het Duitse Handelsblatt Online valt Tusk eveneens bij. `Tusk heeft lak aan diplomatiek geneuzel en bovendien heeft hij gelijk. Europa zit inderdaad in de maag met Merkel´s aanpak en haar vertoon van morele superioriteit. 

Insiders in Brussel denken dat Tusk met zijn onthutsende visie de verdeeldheid binnen de EU wilde bootleggen. Behalve de landen van Oost- en Midden Europa denken diverse andere regeringen er precies zo over, aldus die kringen. Zij hinten op instemming in o.a. Londen en Warschau. In andere hoofdsteden zoals Den Haag is ook niets vernomen van kritiek op Tusk.   

Overigens zou Herman Van Rompuy i, de vorige voorzitter van de Europese Raad, nooit of te nummer zulke uitspraken doen. Die hield vijf jaar achtereen zijn eigen mening voor zich. Of Tusk met deze aanpak een bruggenbouwer is, zoals zo’n voorzitter toch moet zijn? Bij zijn aantreden had hij al aangekondigd een eigen koers te varen en daarbij de Poolse invalshoek niet te vergeten. Ook zoiets zou Van Rompuy nooit zeggen.  

Er is kritiek op de manier waarop de voorzitter van de Europese Raad opereert. Toch krijgt hij op twee fundamentele punten gelijk. Tusk heeft vanaf het eerste moment gewaarschuwd dat het verplicht opleggen van quota voor de spreiding niet zal lukken. Verder klopt het natuurlijk dat de vluchtelingenstroom pas zal verminderen zodra de grenzen van het Schengengebied effectief bewaakt worden, zoals Tusk al maanden tevergeefs bepleit. Wel is het de vraag of dit laatste nu wel uitvoerbaar is.  

De lekke grenzen van Schengen, plus de ongekende stroom vluchtelingen, plus het gevaar van terroristische aanslagen zetten het stelsel van Schengen op de helling. Diverse regeringen trekken nu hun eigen plan. Dat geldt voor de onwillige oostelijke landen die geen quota accepteren. Het geldt  voor Duitsland waar de kanselier deze zomer tijdens haar vakantie het verdrag van Dublin plotseling aan de kant schoof. Dit gebeurde zonder overleg met de Europese partners.

Onzeker is of de miljardendeal met Turkije werkt, dus het aantal vluchtelingen beperkt. Zoals het er nu voorstaat geeft deze knieval van de EU voor de heersers in Ankara te denken. Maar zat er, gegeven de omstandigheden, iets anders op?  

Tijdens de crises rond Griekenland en de euro was het de Eurogroep i die de Europese Raad aanstuurde.  Die rol komt nu bij de Europese Raad van Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken. Die staat vanaf Nieuwjaar gedurende zes maanden onder leiding van onze Justitieminister Ard van der Steur i met medewerking van staatssecretaris Klaas Dijkhoff i.  

De Nederlandse regering heeft met vooruitziende blik een maandelijkse vergadering van deze JBZ-Raad voorzien. Normaal vergadert men daar hoogstens per kwartaal. Het zal met name van de besluitvaardigheid van die ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken afhangen of Europa de crises kan ontwarren. Het risico van een ´stranden van Europa´, zoals Frans Timmermans dat hiervoor schetste, hangt in de lucht.