Waarom de echte Brexit-ellende nu pas begint - Hoofdinhoud

De Brexit; de Europese klimaatwet; de financiering van de EU in de jaren twintig. Komt één van deze drie gigantische uitdagingen in de loop van 2020 rond? Het nieuwe Brexit-beraad start in maart na het vertrek van het VK. De klimaatwet en de financiering van de EU raken met elkaar verstrengeld. Dat vertraagt de onderhandelingen enorm.

Meer nog dan voorheen gaat het vertrek van de Britten het debat in Brussel en tussen de 28 hoofdsteden in 2020 beheersen. De Britten vertrekken komende 31 januari om 23 uur Nederlandse tijd uit de EU, zo is de bedoeling. Vanaf dan gaan de verschillende economische belangen van de 27 overblijvende landen het beraad sterker inkleuren. Uiterlijk 31 december volgend jaar moet een veelomvattend verdrag tot stand komen dat de relatie met het VK en vice versa regelt. Er circuleren diverse opties.

2020 wordt een overgangsjaar. De Britten draaien dan nog volop mee met de EU, inclusief alle plichten (zoals contributie betalen) en rechten (vrije toegang hier en wij ginds). Zij hebben echter niets meer te vertellen.

Beide partijen beogen in de elf maanden tussen februari en december hun toekomstige relatie per verdrag vast te leggen. ‘Dat tijdschema ligt qua uitvoering heel erg moeilijk’ zei Ursula von der Leyen i, de opvolgster van Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker i, op 13 december in Brussel na afloop van de vergadering van de Europese Raad i.

Bron: European Commission

Bij de functie-overdracht onthullen Ursula von der Leyen en Jean-Claude Juncker een foto van Juncker

De voor Nederland meest gevaarlijke optie is dat Prime Minister Boris Johnson i zijn kruistocht tegen Europa voortzet. Voldoen de EU-27 niet aan zijn eisen, dan geen akkoord. Per 1 januari 2021 wordt het VK via de zogenaamde ‘harde Brexit’ dan een derde land (zoals bijvoorbeeld Argentinië). In dat scenario gelden voor veel producten over en weer WTO-tarieven en quota die invoer en uitvoer en zelfs het personen- en goederenvervoer beperken. Voor een handels- en exportland als Nederland is dat een ramp.

Het onderhandelen en in 28 landen ratificeren van een verdrag zoals nu beoogd, kost meestal een jaar of acht tot tien, zo leert de ervaring. Volgens de spelregels kan het VK uiterlijk 30 juni aanstaande om verlenging met twee jaar van het beraad vragen. Groot nadeel voor het VK is dat het dan tot aan 2023 lid blijft van de EU, zonder zeggenschap daarbinnen en met een contributieverplichting van ruwweg twintig miljard jaarlijks. PM Johnson heeft zijn kiezers meermalen bezworen daarom in juni geen verlenging te zullen vragen. Dan vertrekt hij liever zonder akkoord, de genoemde ‘harde Brexit’.

Maar Johnson ontpopte zich als burgemeester van Londen als een pragmatisch bestuurder zonder veel principes. Hij zal zich behendig aanpassen, voorspelt hoofdeconoom Gemma Tetlow van het Britse Institute for Government in het Financieel Dagblad. 'Het zwaartepunt is verschoven richting de prioriteiten van de nieuwe kiezers in het noorden en midden van het land. Die zijn heel anders dan die van de vrijemarktdenkers onder de traditionele conservatieven'. Volgens The Guardian van 16 december wil Johnson zijn beleid vooral afstemmen op de opinies van genoemde nieuwe kiezers.

Toch lopen de 27 EU-landen (EU-27) het risico dat Johnson, gesterkt door zijn recente landslide (overweldigende) verkiezingsoverwinning, aanstuurt op de ‘no deal’ met forse deregulering thuis. Een belangrijke stroming binnen de conservatieven wil een ‘Singapore aan de Theems’, dat volop concurreert met de EU-27. De ‘no deal’ opent de weg naar dereguleren en handelsverdragen met de VS, China, Japan etc. ‘Het VK en de VS kunnen snel een groot handelsverdrag sluiten’, zo twitterde al meteen een enthousiaste president Donald Trump i.

Vanzelfsprekend doen de EU-27 er alles aan om het voorgaande te voorkomen. Zij mikken op een handelsverdrag dat de commerciële relatie regelt. Daarnaast zijn afspraken nodig over de toekomstige samenwerking op uiteenlopende terreinen zoals defensie, terreurbestrijding, de visserijpolitiek en dergelijke. Ten slotte zijn mogelijk ook nog bilaterale akkoorden nodig. Omdat de economische belangen van de EU-27 fors uiteenlopen, wordt het nu spannend of zij in 2020 hun eenheid tegenover de Britse onderhandelaars wel overeind houden.

De Europese Raad wil van de Commissie i nog deze winter gedetailleerd horen hoe met de Britten te onderhandelen. Dat wordt, na goedkeuring door de Raad van Ministers i eind februari, een dikke bundel: het onderhandelingsmandaat. De Fransman Michel Barnier i, die tot nu toe namens de EU-27 het Brexit-beraad uitstekend leidde, begint dit voorjaar met de nieuwe onderhandelingen met de Britten. Niemand verwacht echter dat Barnier al in juni uitzicht heeft op overeenstemming.

Bron: The Council of the European Union

Donald Tusk overhandigt Charles Michel de voorzittersbel van de Europese Raad

‘Wat bijvoorbeeld een grote rol zal spelen, zijn de zogenoemde rules of origin: afspraken over wanneer een product wordt gezien als afkomstig uit de EU of afkomstig uit het Verenigd Koninkrijk. Stel: de motor en de wielen van een auto worden gefabriceerd in het VK, maar de delen worden in elkaar gezet in Frankrijk; is het dan een Britse auto of een Franse auto?’, aldus de website NU.nl. Er zijn honderden van zulke twistpunten. Of neem de visserij. Vandaag vissen de EU-landen nog in elkaars wateren. Dat verandert nu totaal.

Het dilemma van die ‘honderden twistpunten’ kunnen EU en VK ontwijken door aan te sturen op een beperkt handelsverdrag dat volgend jaar slechts vastlegt wat minimaal nodig is en de rest naar later verschuift. Duitsland denkt al in die richting. Niet duidelijk is echter of zo’n beperkt akkoord de relatie wel goed kan regelen.

Wat te doen als de Britten in juni weigeren om verlenging te vragen en aansturen op een harde Brexit per 31 december? Daarover is het laatste woord nog niet gezegd. Dit ‘hoofdpijndossier’ verdringt dan volgend jaar (weer) de andere prioriteiten van de EU zoals het klimaatdebat en de eigen financieringsproblematiek.

‘Wij willen met de Britten als bevriende buren verder. Daartoe wensen wij een gelijk speelveld. Dus ginds geen deloyale staatssteun aan bedrijven, noch sociale, milieu- of fiscale concurrentie’, zegt voorzitter Von der Leyen. President Emmanuel Macron i gaat nog verder. ‘Ruime toegang tot de Europese markten blijft alleen mogelijk als het Verenigd Koninkrijk dicht bij de Europese regelingen blijft’.

Dit beoogde gelijke speelveld heeft de allerhoogste prioriteit bij de EU-27. Maar ontkomen aan de Brusselse regelneverij, dat was nu juist de reden waarom de Britse kiezers de EU hebben verbannen. De inzet is nu om twee uitersten in een compromis te verbinden: de honderdduizend pagina’s EU-wetgeving en anderzijds hun streven naar een concurrerend ‘Singapore aan de Theems’. Dit dilemma betekent dat de échte Brexit-ellende nu pas begint.

Naast teleurstelling omdat de Brexit - die de EU mondiaal fors zal verzwakken – nu toch echt doorgaat, leidt de verkiezingsuitslag bij de EU-27 tot opluchting. Na drie mislukkingen van MP Theresa May is het Johnson dan toch gelukt om eerst een deal te sluiten in Brussel en daarmee zijn kiezers te overtuigen.

Zonder veel omhaal ratificeren het Europees Parlement (EP) en het Britse parlement binnenkort. Johnson probeert dit zelfs nog voor Kerstmis te fiksen. Het gaat om de vuistdikke scheidingsovereenkomst, juridisch bindend, officieel het ‘terugtrekkingsakkoord’ en het recent gesloten speciaal protocol over Ierland/Noord-Ierland. Daarnaast de bijna dertig pagina’s tellende gezamenlijke politieke verklaring, zijnde de toekomstige ‘samenlevingsovereenkomst’.

Per 31 januari verlaat het VK dus na 47 jaar de Europese Unie. In het EP komen dan 73 zetels vrij. Veertien landen mogen 27 nieuwe parlementsleden aanwijzen. Vanuit Nederland keert Marcel de Graaff i van de PVV terug. De VVD krijgt een extra zetel en de derde is voor Forum voor Democratie van Baudet. Volgens de NOS gaat echter de groep-Otten i, die uit Forum is gestapt, er met die zetel vandoor. Het aantal leden van het EP zakt uiteindelijk dan naar 705.

De regeringsleiders werden het in de nacht van 12 op 13 december na urenlang touwtrekken eens om Europa per 2050 klimaatneutraal te maken. ‘Alle betrokken wetten en beleidsmaatregelen van de EU moeten voortaan bijdragen aan klimaatneutraliteit’, zo luidt de slotverklaring. Die afspraak stemt overeen met het wereldwijde klimaatakkoord van Parijs en de VN-conferenties daarover in Madrid en volgend jaar Glasgow.

‘Europa moet als eerste continent klimaatneutraal worden’, zegt Von der Leyen. ‘Doen wij niets, dan gebeurt ginds ook niks. Zet de EU belangrijke stappen, dan zullen de andere grote vervuilers ons volgen’, zo voorspelt een optimistische hoge Brusselse diplomaat.

Belangrijke voetnoot in de conclusies is wel dat het concurrentievermogen wereldwijd van de EU er niet onder mag lijden. Doen landen als China, India en de Verenigde Staten niet mee, dan overweegt de EU een CO₂-taks op hun klimaatvervuilende producten. Maar China protesteert al en kanselier Merkel i heeft daar wel begrip voor, zegt ze.

De Europese Raad kan volgens de EU-verdragen alleen unaniem een besluit nemen. De Poolse premier Morawiecki i lag samen met zijn collega’s van Tsjechië en Hongarije dwars. Polen heeft aan het communisme een verouderde op steenkool gebaseerde industrie overgehouden. Het doet alleen mee mits extra tientallen miljarden EU-steun. Dat overleg moet echter nog helemaal beginnen. Polen krijgt nu een tijdelijke uitzonderingspositie.

Tsjechië en Hongarije kon men uiteindelijk wel over de streep trekken. Zij mogen mikken op milieuschone (maar zoals bekend levensgevaarlijke) kernenergie. ‘Wij staan niet toe dat de bureaucraten in Brussel de rekening van de opwarming doorschuiven naar de armere EU-landen en de gewone man daar’, aldus de Hongaarse leider Viktor Orbán i. De acceptatie van kernenergie is overigens een belangrijke toegeving omdat die tot nu toe in Brussel nogal omstreden was.

Onduidelijk is nog of de Europese Investeringsbank i (EIB) kerncentrales wil financieren. Die bank zet komend decennium het astronomisch getal van duizend miljard € in voor ‘klimaatactie en milieuduurzaamheid’ als investeringshulp, aldus de slotconclusies van de Europese Raad. De Commissie suggereert daarnaast de creatie van een ‘Transitie Fonds’. Zij wil daar 100 miljard in stoppen om landen zoals Polen bij hun klimaatbeleid te steunen.

Een principebesluit nemen terwijl een land toch mordicus tegen is, kan dat wel? Dit was naar verluidt een vondst van de lepe debuterende voorzitter van de Europese Raad, Charles Michel i. Zijn truc leidde in de perszaal tot bijtende vragen. ‘Is er binnenkort ook ‘overeenstemming’ over het migratieprobleem, terwijl sommige landen dwarsliggen’? Michel, de opvolger van Donald Tusk i, had het er even moeilijk mee. ‘Europa heeft creativiteit nodig’, was zijn excuus. ‘Even leek de geest van René Magritte, de surrealist, in de perszaal rond te waren’, aldus de verslaggever van dagblad De Standaard.

‘Dit klimaatakkoord is niet meer dan een politieke verklaring’, aldus een hoge diplomaat. Om die erdoor te krijgen moest voorzitter Michel toegevingen doen. Zo is uit de slotconclusies de doelstelling weggelaten van onder andere Nederland om de opwarming van de aarde tot 1,5 graad te beperken en de uitstoot van broeikasgassen binnen tien jaar te halveren. Aan de andere kant is voor een reeks leiders, waaronder minister-president Marc Rutte, zelfs een richtcijfer over de steun voor de zwakke broeders in Oost-Europa nog taboe.

Zonder Polen, een van de grotere EU-landen, kan de Europese Raad niet verder. Het commentaar van de Poolse premier in de marge van het beraad leert dat het totaal onwaarschijnlijk is dat hij volgende keer alsnog inhaakt.

Dat dilemma omzeilen de leiders in de loop van 2020. Zij verknopen dan het beraad over de financiering van de Unie 2021-2017 met de financiering van het klimaatbeleid. ‘Polen mag niet rekenen op klimaatsteun zolang zij niet instemmen met de financiering van de EU tot 2017’, waarschuwt president Macron. De Polen zullen zich echter beroepen op de overeengekomen conclusies. ‘De volgende meerjarenbegroting zal ‘een aanzienlijke bijdrage aan de klimaatactie leveren’. Kortom volop conflictstof.

De klimaatneutraliteit kwam erdoor, daags na de presentatie van de kaders van een unieke Europese klimaatwet ofwel Green Deal i door Von der Leyen en klimaatcommissaris Frans Timmermans i. Dat project (diverse Europese wetten, acties en maatregelen) moet het streven naar een beheerst klimaat per 2050, wettelijk verankeren. De Green Deal bestrijkt alle sectoren van de economie en met name vervoer, energie, landbouw en gebouwen, maar ook staal, cement, ICT, textiel en chemie. Hij omvat een routekaart met maatregelen om grondstoffen efficiënter te gebruiken in een milieuschone circulaire economie.

Inzet is om de klimaatverandering, het biodiversiteitsverlies en de vervuiling te stoppen. Bovendien wordt vastgelegd welke financiële instrumenten en investeringen nodig zijn. Het gaat om totaal ruwweg 260 miljard, verwacht de Commissie. Zij wil de beperking van de uitstoot van broeikasgassen komend decennium opvoeren van veertig naar vijftig procent. Overigens waarschuwt het Europees Milieu Agentschap dat op basis van het tot nu toe gevolgde tempo zelfs veertig procent binnen tien jaar al onhaalbaar is.

‘Dit wordt ons Europese 'man on the moon'-project, juicht Von der Leyen. Zij doelt op de spectaculaire landing van de Apollo 11 in 1969 op de maan die de hele wereld vol bewondering naar Amerika deed opkijken. ‘Het gaat er om onze economie blijvend met onze planeet te verzoenen’. Om haar ambities in verplichtingen te gieten zal de Commissie in maart genoemde Europese klimaatwet gedetailleerd presenteren. Te zijner tijd moeten de Europese Ministers en het EP hierover overeenstemming bereiken. De echte maatregelen nemen de 27 landen elk voor zich. Voor Nederland geldt voorlopig ons Klimaatakkoord.

Het derde grote project voor 2020 is het Meerjarig Financieel Kader i (MFK), dat is de financiering van de EU voor de periode 2021-2027. De Britten zijn (ondanks hun forse rebate ofwel korting) grote contributiebetalers. In 2021 jaar of wat later, houdt dat op. De Commissie en het Europees Parlement willen bovendien de uitgaven fors verhogen, het EP zelfs met dertig procentpunten.

Volgens berekeningen gaat Nederland komend decennium de helft meer betalen, dus na aftrek van wat wij aan Europese subsidies ontvangen. Nederland is al een kwarteeuw een van de grotere contribuanten en dat zou dan nog verder oplopen. Geen wonder dat premier Rutte in Brussel schichtig reageert op vragen hierover.

De Europese Raad besloot dit politiek gevoelige MFK weg te halen bij de ‘lagere’ Raad van Ministers. Het wordt Chefsache, de Duitse term voor de hoogste nationale leiders samen met de Commissievoorzitter. Het gaat populair gezegd om een geldmijn van meer dan 1100 miljard €, uiteindelijk op te brengen door de belastingbetaler.

Elk land probeert daarvan komende jaren een zo groot mogelijk percentage binnen te rijven. Vorige keer in 2013 won Polen. Over het MFK kan alleen bij unanimiteit tussen de 27 politieke leiders besloten worden. Voorzitter Charles Michel krijgt de leiding van de onderhandelingen die nog maanden gaan duren.

Von der Leyen, in Duitsland bekend als VDL (61), is de dertiende voorzitter van de Europese Commissie i sedert de start in 1958. Zij is behalve de eerste vrouw, de zeldzame uitzondering zonder Brusselse ervaring. Het was gewoonte dat de voorzitter een voormalig minister-president is met jarenlange ervaring als lid van de Europese Raad, zoals Jean-Claude Juncker.

Bron: Europese Commissie

De Commissie-Von der Leyen

Haar inwerktijd zal, gezien het Brussels labyrint, toch wel een jaartje duren. ‘Excuseer, dat dossier ken ik te weinig’, hoorde je VDL bij haar kennismaking met het Europees Parlement antwoorden. Zij mist bovendien de razend slimme secretaris-generaal Martin Selmayr. De Duitser moest reglementair uit de Commissietop weg omdat Berlijn daar anders te veel macht kreeg.

Wordt Charles Michel (pas 43), van de zomer door Parijs gedropt als voorzitter van de Europese Raad, de marionet van president Macron? Hoewel voorheen premier van België, mist hij de decennialange politieke ervaring van zijn succesvolle voorgangers Herman Van Rompuy i en Donald Tusk. Michel is geen Mark Rutte. Die weet alle haken rond de Brusselse conferentietafels zitten, maar paste niettemin (of daarom) voor de hoge eer van het ‘presidentschap’ van de Europese Raad.

De Franse Christine Lagarde i, sinds kort president van de Europese Centrale Bank i, was chef van het IMF. Zij is wel volop ingewerkt en ervaren. Haar handicap is dat haar voorganger Mario Draghi i een intern verdeelde eurozone achterliet. Onder andere Duitsland en Nederland willen niet langer honderden miljarden ter stimulering in de economie blijven pompen. Rutte vroeg in de marge van de top haar aandacht voor de gevolgen van de negatieve rente op de pensioenen in Nederland.

Tenslotte is de Italiaanse sociaaldemocraat David Sassoli i als voorzitter van het EP een onbeschreven blad. Hij mist de ervaring van zijn voorgangers Antonio Tajani i en Martin Schulz i. Voor het eerst in de geschiedenis van de EU trekken de christendemocraten en de sociaaldemocraten in het parlement niet langer aan de touwtjes. Straatsburg is nu gefragmenteerd en meer onvoorspelbaar. Een vijfde van de leden geldt als eurosceptisch.

Het is vandaag zoeken om een kwestie van belang te vinden waarover bondskanselier Merkel en president Macron het nog eens zijn. ‘Niet Boris Johnson, maar Emmanuel Macron, de president van Frankrijk, is voor de Duitse regering vandaag het meest irritant’, aldus de bekende politieke analist Gideon Rachman in de Financial Times.

De recente actie van Macron, buiten Duitsland om aanpappen met collega Poetin in Moskou, verontrust Berlijn. Dit doet denken aan President de Gaulle in de jaren zestig met zijn vergelijkbaar streven naar een Verenigd Europa tot aan de Oeral. Is dit de revanche van Macron? Omdat Merkel niet inhaakt op zijn voorstellen om de EU via een schoktherapie flink op te gaan schudden?

‘Duitsland scoort op alle fronten’, zo was de conclusie nadat in 2007 Angela Merkel het voorzitterschap van de EU-Ministerraad had bekleed. Per 1 juli komt Duitsland weer gedurende zes maanden aan zet. Merkel laat al enkele jaren op EU-gebied weinig van zich horen. Gaat zij dan alsnog even vlammen? Dat is toch wel onzeker.

Merkel weet dat haar leiderschap in Europa gedurende het hele decennium al onbetwistbaar gevestigd is. Denk aan de eurocrisis (2009-2015) en de vluchtelingencrises (2015-2016) die zij beide onder de knie kreeg, zie mijn voorgaande analyses. Meteen daarna drukte de kanselier de pauzeknop in. Wil Merkel als voorzitter nu nogmaals scoren dan kost dat de Duitse belastingbetaler enige honderden miljoenen extra. Het is daarom afwachten of de kanselier de MFK financieringspuzzel mogelijk liever pas begin 2021 laat leggen.

Bij het voorgaande valt de marginale rol van het Europees Parlement op. Over de Brexit is 3,5 jaar lang op allerlei niveau met de Britten en tussen de EU-27 onderling onderhandeld. Het parlement deed vanuit de verte mee via resoluties en optredens van Guy Verhofstadt i van de Brexit Stuurgroep. Komende maand mogen zij alle genoemde stukken ondertekenen.

Vergelijkbaar gaat het met de financiering van de Unie voor de komende zeven jaar. Officieel heeft het parlement hier zelfs het laatste woord. In de praktijk echter sluiten de nationale leiders en de Commissievoorzitter tevoren een gedetailleerd akkoord. Dat gaat sedert 1984 al zo. Achteraf mag het Europees Parlement daar nog een procentje aan veranderen, mits de totale uitgaven niet omhoog gaan.

Het parlement was er, tenslotte, ook al niet bij toen afgelopen zomer de Europese Raad de Strategische Agenda van de EU tot 2024 i overeenkwam.

‘Ik vraag uw dringende aandacht voor de groeiende ontevredenheid bij de politieke fracties omdat zo doende wordt voorbijgegaan aan onze rechten’, waarschuwde parlementsvoorzitter Sassoli bij de start van de Europese Raad. Antwoord kreeg de Italiaan echter totaal niet. Wel accepteren de nationale leiders het voorstel van Parlement en Commissie om twee jaar lang te gaan debatteren over toekomstige structuur en werking van de EU.

De klimaatomslag wordt komend decennium dé prioriteit van de EU. Tegelijk verliest die EU een vleugel nu een groot land vertrekt. Die moeizame en trieste scheiding zal in 2020 weer alle aandacht vragen. Het derde grote project wordt een akkoord over de begroting tot 2027.

Migratie is nog een andere urgentie. Nieuwe leiders gaan nu vol ambitie aan de slag. Toch zal het niet verbazen als 2020 een overgangsjaar wordt, vol overleg naar definitieve besluiten daarna.

Jan Werts is journalist en publicist en promoveerde in 1991 op een dissertatie over de Europese Raad. Hij is voor het Montesquieu Instituut de vaste correspondent in Brussel.