Verdeeld Europa in verlammende gezagscrisis - Hoofdinhoud
De Europese Raad van 21 en 22 oktober in Brussel is door onderlinge verdeeldheid tussen de leiders tot geen besluit van belang gekomen. Terwijl toch gevoelige problemen als de betekenis van de rechtsstaat in de EU, de toenemende migrantenstroom en de stijgende energieprijzen het beraad bepaalden. Het vertrek van aftredend kanselier Angela Merkel i, na zestien jaar hier te hebben gedomineerd, roept de vraag op hoe de EU zonder haar verder moet.
Aftredend bondskanselier Angela Merkel op 22 oktober na zestien jaar volijverig lidmaatschap van de Europese Raad, op weg naar de uitgang.
Inhoudsopgave
Volgens een bindende bijlage bij het Verdrag van Lissabon i (2009), en al sinds 1964 via diverse arresten van het Hof van de Justitie van de EU, staat het Europees recht boven de nationale regelingen, inclusief de grondwetten. Dit betreft de verdragen (VEU en VWEU), samen ‘Lissabon’ geheten, plus de ongeveer honderdduizend pagina’s EU-wetgeving.
Door het oprichten van de EU (destijds de EEG geheten) hebben de lidstaten een zelfstandige rechtsorde geschapen, waaraan zij vastzitten.
De Poolse regering stelt op basis van een recent arrest van hun grondwettelijk hof dat hun wetgeving – in dit geval bij de benoeming van rechters in Polen - boven het Europese recht uit gaat.
De hoogste Poolse rechters stellen daarmee de rechtsmacht van het EU-Hof in Luxemburg ter discussie. Dat Hof ‘verzekert de eerbiediging van het recht bij de uitlegging en toepassing van de Verdragen’, aldus artikel 19 VEU.
De leden van het grondwettelijk hof worden in Polen door de politiek aangewezen. Voor de EU is dit nog wel het grootste probleem. ‘Dit besluit van het Poolse Hof stelt de grondslag van de Europese Unie ter discussie’ zegt Commissievoorzitter Ursula von der Leyen i. De weg die Polen kiest staat haaks op de scheiding der machten, de befaamde trias politica van de politieke theoreticus Charles-Louis Montesquieu (1689-1755).
Uniforme toepassing van de in Brussel democratisch overeengekomen regels, plus de inzet van het EU-Hof, verzekeren burgers en bedrijven in alle EU-landen gelijke bejegening. Krijgt iedere regering (of rechter) de bevoegdheid de Europese regelingen zelf uit te leggen dan verdwijnt die garantie.
Polen (en ook Hongarije) liggen al jaren met de EU overhoop over het functioneren van de rechterlijke macht daar. Het toezicht daarop ligt bij de Europese Commissie. ‘Onder de controle van het Hof ziet zij toe op de toepassing van het recht van de Unie’, aldus artikel 17 VEU.
Sommige uitspraken van de rechters Polen zitten de conservatief-nationalistische regering in Warschau dwars. De regering installeerde een tuchtkamer om zulke rechters bijvoorbeeld hun bevoegdheden te ontnemen.
Tegelijk bieden sommige wetten in Polen een aanknopingspunt voor de minister van Justitie om tussenbeide te komen in rechtszaken. Naar verwachting geeft Polen toe en gaat die tuchtkamer binnenkort weer weg. Daarmee zijn de problemen echter niet opgelost.
Voorzitter von der Leyen schetste voor het Europees Parlement de opties om de Polen weer in het gareel te krijgen.
Schorsing van hun stemrecht bij het nemen van besluiten door de Ministerraad van de EU. Dit als straf voor een ernstige schending van de regels van de rechtsstaat en de democratie. Artikel 7 VEU laat dit toe. Minister-president Mark Rutte wil met dit Artikel 7 haast maken.
Vereist is echter dat twintig nationale leiders instemmen. Volgens een insider bij de Raad van Ministers is het onzeker of dit aantal wordt gehaald. De Visegrád-landen (Polen, Tsjechië, Hongarije en Slowakije) doen naar verwachting niet mee. Andere Oost-Europese landen (zoals Bulgarije en Slovenië) en verder sommige Baltische staten zullen zich van stemming onthouden. Dat geldt dan als een tegenstem.
De procedure doorzetten en uiteindelijk in de (Europese) Raad verliezen pleit de Polen (zeker in hun ogen) vrij. Dat maakt de inzet van Artikel 7 instrument riskant.
Weigering van de betalingen uit het EU-Herstelfonds i dat de gevolgen van de COVID-19 crisis moet corrigeren. Polen verwacht binnenkort het megagrote bedrag van 36 miljard euro (waarvan tweederde als gift). Aangevuurd door de Tweede Kamer wil Rutte die uitkeringen blokkeren. De Commissie besluit hierover, niet de Europese Raad.
Zou dit gebeuren dan gooit Polen waarschijnlijk de kont tegen de krib. Samen met Hongarije en andere medestanders kan men bijvoorbeeld de Raad van Ministers lam leggen. In de Financial Times van 25 oktober zegt premier Mateusz Morawiecki i ‘alle beschikbare wapens in te zetten en desnoods veto’s uit te spreken’. De Pool zou naar verluidt het klimaatoverleg (de Green Deal i) willen blokkeren.
Dergelijk grootscheeps verzet is niet uniek. Het Verenigd Koninkrijk blokkeerde uit onmin over de houding van de Europese Raad inzake de BSE ‘gekkekoeienziekte’ in 1996 drie maanden lang de besluitvorming. Eerder deed Frankrijk dit een half jaar lang in een principiële kwestie: de berucht geworden ‘lege stoel van 1965’.
Eurocommissaris Didier Reynders i (Justitie) zegt dat de Commissie ‘alle middelen zal gebruiken om ervoor te zorgen dat Polen het EU-verdrag respecteert’. Hij kondigde ‘snelle actie’ aan. In de Europese Raad werd echter door bondskanselier Angela Merkel een alternatieve aanpak bepleit. Zij vindt dat de principiële vraag over de reikwijdte van de Europese bevoegdheden om een bredere discussie vraagt.
Merkel heeft hier steun van president Emmanuel Macron i en de Italiaanse leider Mario Draghi i. Zij neigen ertoe om via overleg met de Polen tot een akkoord proberen te komen. ‘Bedenk dat een cascade van juridische gevechten het rechtsstaatprobleem echt niet zal oplossen’, waarschuwde Merkel de andere regeringsleiders, de Commissie en het hier uitgesproken strijdlustige Europees Parlement.
‘Het geduld van de bondskanselier komt voort uit een mix van geopolitieke en economische belangen, overkoepeld door historische schuld’, schrijft Peter Giesen in de Volkskrant van 22 oktober. In 1939 viel nazi-Duitsland Polen binnen, vermoordde een groot deel van de intelligentsia en verdeelde het land met de Sovjet-Unie. Na de oorlog werd Polen een satelliet van de Sovjet-Unie.
In het licht van de geschiedenis is het voor Duitsland moeilijk om de Polen de les te lezen. Bovendien heeft Duitsland grote economische belangen in Polen en de andere Oost-Europese landen.
Minister-president Morawiecki wil uiteraard tijd winnen. Hij zegt open te staan voor dialoog. ‘Wij vrezen een dreigende transformatie van de EU – een verbond van onafhankelijke staten - in een organisatie gerund door EU-instellingen waarop de burger geen vat meer heeft’, aldus Morawiecki tegen zijn collega regeringsleiders. ‘De EU is geen staat. De 27 lidstaten beslissen welke bevoegdheden naar ‘Brussel’ gaan.
Het Hof voert echter stilletjes een omwenteling door. De EU valt echt niet uiteen als wij erkennen dat onze juridische systemen soms kunnen verschillen’.
De Pool kreeg bijval van de Hongaar Viktor Orbán i. Die hekelde de ‘heksenjacht’ tegen Polen, ‘een land met eerlijke verkiezingen’. Volgens Orbán ‘spreekt Brussel over Polen en Hongarije en behandelt ons als waren wij vijanden’.
Niet genoemd in de Europese Raad is de optie om tijd te kopen tot de volgende algemene verkiezingen in Polen. Wint binnen uiterlijk twee jaar centrumlinks onder leiding van oppositiekandidaat Donald Tusk i dan is het probleem grotendeels opgelost. Als voorzitter van de Europese Raad (2014-2019) kritiseerde Tusk meermalen de regering in Warschau
Interessant detail is dat Polen niet alleen staat. Ook elders leven vragen bij de absolute voorrang van het Gemeenschapsrecht. Zie het vertrek uit de EU, vooral om die reden, van de Britten onder het motto take back control. Later stelde het Bundesverfassungsgericht in Duitsland het opkoopprogramma ten behoeve van de landen met ondraaglijk grote schulden van de Europese Centrale Bank i ter discussie. Het hoogste Duitse Hof deed dit zelfs nadat het EU-Hof de bank hier als competent had verklaard.
De Duitse hoogste rechters hebben zich al vaker afgevraagd of het Luxemburgse Hof in kwesties waar Europa bevoegd is daarom zonder meer altijd de voorrang heeft. Voormalig Bundespresident, christendemocraat Roman Herzog (1994-1999), voordien voorzitter van genoemd Grondwettelijk Hof, keerde zich al eens tegen het EU-Hof.
In 2007 signaleerde hij dat het ertoe neigt via de arresten sluipenderwijs de bevoegdheden van de EU te verruimen. Als voorbeeld geldt het strafrecht waar de EU niet over gaat, maar het Hof wel tegenaan schurkte.
Verder legde de Franse Raad van State al eens een Europees arrest naast zich neer. Presidentskandidaat Michel Barnier i, lid van de christendemocratische sectie, belooft de Fransen een referendum over de migranten. ‘De uitslag gaat voor mij dan boven een uitspraak vanuit het EU Hof’, zegt Barnier. Al in juni 2006 bracht NRC Handelsblad een paginalange reportage over ‘De sluipende machtsgreep van het Europees Hof van Justitie’. De krant noemde de Luxemburgse rechters ‘politici in toga’.
Onder druk van het Europees Parlement kwam er vorig jaar een algemeen geldend - maar specifiek tegen Polen en Hongarije gericht - rechtsstaatmechanisme. Dit koppelt de uitkering van EU-subsidies aan de naleving van de regels van de rechtsstaat. Polen en Hongarije vragen het EU Hof nu om de ongeldigheid daarvan. Geestig is het wel dat genoemd koppel hier ineens wél het Hof erkent als de ultieme autoriteit.
Commissievoorzitter Von der Leyen wacht met het inhouden van subsidies totdat het EU Hof zich heeft uitgesproken. Dat ligt juridisch namelijk niet zo eenvoudig als de voorstanders, vooral in het Europees Parlement en de Tweede Kamer, wel denken.
‘Het weigeren van zulke betalingen zou een vergissing zijn. De inzet van genoemd mechanisme vereist namelijk dat de financiële belangen van de EU in gevaar zijn. Dat wordt hier moeilijk aantoonbaar. Juist Polen heeft een goede naam opgebouwd als het gaat over het gebruik van Europees geld’.
Dat schrijft Jim Cloos, onlangs gepensioneerd als adjunct secretaris-generaal van de Europese Raad, in een opinie voor de denktank TEPSA. Cloos prepareerde meer dan een kwart eeuw de conclusies van de Europese Raad. Hij geldt daarom als de absolute insider.
Het Europees Parlement reageert woedend op uitstel. Een ongebruikelijke aanklacht van het Europees Parlement om de Commissie via het Hof tot actie te dwingen, tekent zich nu af. Kortom een ongekend schisma dreigt. Dit speelt temeer nu aftredend bruggenbouwer Merkel uit de Europese Raad is vertrokken.
In juni viel Minister-president Mark Rutte uit tegen zijn Hongaarse collega Viktor Orbán over diens anti-lhbti wet. Tot dan was het in de Europese Raad niet gezien dat een regeringsleider zijn collega publiek afschiet.
De buitenlandse media zien Rutte als dé leidende actievoerder van de EU-landen tegen Polen en Hongarije. Volgens Haagse kringen denkt de premier daarmee binnenlands te scoren. Maar is onze rechtsstaat vandaag wel zo vlekkeloos?
Zie de al jaren slepende toeslagenaffaire waar regering noch verantwoordelijke instanties greep op krijgen. Door falend beleid over de rug van 47.000 ouders, zijn volgens het CBS i meer dan 1100 kinderen uit hun ouderlijk huis gehaald. Bij zijn aankomst in Brussel zei Rutte desgevraagd dit een ‘verschrikkelijk bericht te vinden’. ‘Sinds deze week weten we dus dat de Nederlandse staat ook nog eens kinderen heeft geroofd’ aldus columnist Zihni Õzdil i in EW van 23 oktober.
Of neem het gegeven dat Nederland al jaren multinationale bedrijven toestaat via spitsvondige constructies elders tientallen miljarden winstbelasting te ontwijken.
Of Nederland als ‘narcostaat’, aldus een reportage in het Duitse magazine Der Spiegel ‘van 16 oktober. Een land dat zich aan de drugs heeft overgeleverd.
Waar bendes meedogenloze cocaïnehandelaren de volksbuurten terroriseren. Met als gevolg het vermoorden van advocaat Dirk Wiersum en onderzoeksjournalist Peter R. de Vries, aldus het weekblad. Kortom een land dat volgens de Belgische kwaliteitskrant DE TIJD ‘van het padje af is’.
Na vier lang uur debatteren over de stormachtige energiemarkt vonden de leiders geen weg om de stijgende prijzen wat af te toppen. De 27 regeringen zijn vooral over hun aanpak op de lange termijn verdeeld. Dit verhult men door in de slotconclusies te spreken van de uiteenlopende ‘specifieke situatie’ van de lidstaten. Voorlopig neemt iedere regering maatregelen voor de korte termijn. De verdeeldheid werd op 26 oktober bevestigd in de Energieraad in Luxemburg.
Het streven van enkele leiders om kernenergie in te zetten; dan wel van anderen de Russen als leveranciers de schuld te geven; dan wel samen als EU-27 gasvoorraden in te kopen en reserves op te slaan; dan wel de beoogde Green Deal af te zwakken, kwam niet in de schriftelijke conclusies van de bijeenkomst.
Het beraad over een uniforme regeling van asiel en migratie ligt door onderlinge onenigheid al vijf jaar stil. Die verdeeldheid resulteerde nu in heftige uitspraken. Twaalf landen vragen onder leiding van Denemarken financiële steun voor het afsluiten van de Schengengrenzen via versperringen.
Dit was tot voor kort een taboe, waaraan alleen Hongarije zich onttrok. ‘Geen Europees geld voor het uitrollen van prikkeldraad of de bouw van muren’ reageerde von der Leyen.
De getroffen Oost-Europese landen, de Baltische staten en Griekenland zijn intussen toch volop bezig hun grenzen met prikkeldraad dicht te rijgen. ‘Wij blijven aandringen op financiële steun voor deze landen’, aldus onder meer de Oostenrijkse en Deense leiders.
De EU maakt wel financiën vrij voor derde landen die vluchtelingen willen opvangen. Er komt een acht punten plan om de landen waar die mensen vandaan komen of passeren, bij te staan. Zij moeten hun inwoners die als migrant zijn gevlucht terugnemen, maar daar komt weinig van terecht. De migranten weten, eenmaal gearriveerd in de EU, daar vaak illegaal te kunnen blijven. Volgens experts heeft dit gegeven een aanzuigende werking op de migratie.
Het EU-vijandige Wit-Rusland dirigeert momenteel duizenden migranten afkomstig uit landen als Afghanistan, Irak en Syrië via aangrenzend Polen, Letland en Litouwen naar de EU. Vandaar trekken die naar de voor migranten aantrekkelijke landen. Dus vooral Duitsland maar ook Nederland. Wit-Rusland kan binnenkort nieuwe EU-sancties verwachten.
Officiële afscheidsfoto van Angela Merkel in de Europese Raad. Brussel, 21 oktober 2021.
Vanaf december 2005 verscheen bondskanselier Merkel in maar liefst 107 Europese Raden. Zij maakt binnenkort plaats voor SPD'er Olaf Scholz. De Duitse kanselier laat een leegte na die haar opvolger niet meteen kan vullen.
‘De Europese Raad zonder Angela Merkel is zoiets als Rome zonder Vaticaan. Of Parijs zonder Eiffeltoren’, aldus voorzitter Charles Michel i. Roemde Rutte haar grote bescheidenheid, zijn Luxemburgse collega Xavier Bettel i noemde ‘Frau Merkel eine Kompromissmachine’.
Zodra een kwestie was vastgelopen deed zij ‘tak, tak, tak een passend compromisvoorstel’. Haar inschatting van wat haalbaar was en de oppermacht van Duitsland maakten Merkel tot ‘kanselier van de vrije wereld’, aldus haar biograaf Ralph Bollmann.
Zelfs voormalig VS-president Barack Obama i meldde zich per video voor een lofrede. ‘Ik vond het best emotioneel toen zij na onze staande ovatie voor het laatst de zaal verliet’, aldus Rutte in Brussel. De scheidende kanselier erkende tevoren overigens grootmoedig ‘een serie onopgeloste problemen achter te laten’
Hoe verder met de EU na het vertrek van kanselier Merkel? Dat is de vraag van de dag in Brussel. Volgt een kickstart nu Frankrijk met de ambitieuze president Macron komend halfjaar voorzitter wordt? Of ontketenen Polen en Hongarije stagnatie?
‘Wees alert op de ‘Kern-EU’ na Merkel’, waarschuwde in de NRC van 25 september Clingendael onderzoeker René Cuperus. Duitsland verandert na de machtswisseling van geopolitieke koers. Het gaat met Frankrijk bijvoorbeeld aansturen op meerderheidsbesluitvorming bij de buitenlandse politiek. Merkels’ aanpak van ‘Europa bij elkaar houden’ wordt verbroken.
Er komt een ‘Europese Kerngroep’, een avant-garde, onder Duits-Franse leiding. ‘Chefsache’ (de Europese Raad als de spil) wordt na het vertrek van de kanselier nog meer leidend. Is Nederland wel op deze koerswijzigingen voorbereid? Daar ziet het echt niet naar uit, aldus Cuperus.
Hier passen enige kanttekeningen. Frankrijk en (in mindere mate) Duitsland zinsspelen bij de buitenlandse politiek al decennia op besluitneming bij meerderheid. Voor zo’n stap is echter unanimiteit tussen de 27 Lidstaten nodig. Die is totaal onhaalbaar, ook in de nabije toekomst.
Vervolgens de verwachting dat ‘Europa meer Chefsache wordt’. Sinds de verwerping van de Grondwet voor Europa in 2005 is de EU geteisterd door niet minder dan tien zware crises. Zoals het dreigend uiteenvallen van de eurozone (2015), of de asiel- en migrantencrisis van 2016 met de EU-Turkije Deal. Al deze crises werden via Chefsache aangestuurd door de Europese Raad. Nóg meer daarvan is godsonmogelijk.
Tenslotte de aangekondigde mogelijke ‘Kern-EU’. De Europese samenwerking is al vanaf de jaren zestig van de vorige eeuw doordrenkt met pogingen om daartoe te komen. Keer op keer mislukte dit. De grote landen accorderen onvoldoende en de talrijke kleinere landen zijn unaniem tegen. Geen enkele nationale leider wil als tweede klasser naar de Europese Raad. De Commissie en het Europees Parlement zijn eveneens tegen een ‘club binnen de club’.
Er bestaat een repertoire aan aanduidingen van de mislukkingen. Het Directoire uit de tijd van president de Gaulle. Vervolgens het ‘two-speed’ Europa. Daarna onder de noemer van flexibiliteit het Europa à la carte en het Europa à géométrie variable. Intussen was er nog sprake van het Europa van de concentrische cirkels en het continentale Europa.
Frankrijk en Duitsland hebben het ontbreken van een drijvende kracht al lang opgelost. Vóór iedere Europese Raad steken zij de koppen bij elkaar. Via hun gezamenlijk overwicht bestaat de ‘Kern-EU’ al, zo leert het verloop van vrijwel iedere Europese top.
Na het vertrek van het Verenigd Koninkrijk is een grotere ‘Kern-EU’ helemaal buiten beeld. De vraag in NRC of Nederland ‘het zich kan veroorloven buiten zo’n ‘Kern-Europa’ te blijven’, is kortom niet aan de orde.
Bij de hoofdthema’s Polen, de migratie en de energieprijzen is men geen stap verder gekomen. Nu was een doorbraak, met Merkel bij de uitgang en de komende presidentsverkiezingen in Frankrijk, niet te verwachten. Gezien de groeiende stroom van migranten, plus bij extreme koude dreigende afschakeling van elektriciteit of gas, is nul vooruitgang de burgerij toch moeilijk uit te leggen.
Veelbetekenend is het dat behalve de Commissie, de grote landen Duitsland, Frankrijk en Italië aarzelen om Polen nu aan te pakken. Een aanbeveling daartoe van de Europese Raad aan de Commissie, die Rutte en met veel retoriek het Europees Parlement hadden bepleit, is uitgebleven.
Zo maken Polen en Hongarije, met zwijgende steun van hun buurlanden, van het rechtsstaatprobleem een slepende kwestie. Een gezagscrisis met als inzet wie het laatste woord heeft in de EU tekent zich af.