Brief van de minister van BZ met een reactie op het evaluatierapport over de Rijkswet van Taverne - Voorstel van Rijkswet van het lid Taverne tot wijziging van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen in verband met het informeren van de Staten-Generaal over een ieder verbindende bepalingen van verdragen - Hoofdinhoud

Deze brief is onder nr. G toegevoegd aan wetsvoorstel 34158 (R2048) - Initiatiefvoorstel Informeren van de Staten-Generaal over een ieder verbindende bepalingen van verdragen i.

Officiële titel	Voorstel van Rijkswet van het lid Taverne tot wijziging van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen in verband met het informeren van de Staten-Generaal over een ieder verbindende bepalingen van verdragen; Brief van de minister van BZ met een reactie op het evaluatierapport over de Rijkswet van Taverne
Document­datum	17-04-2025
Publicatie­datum	17-04-2025
Nummer	KST34158G
Kenmerk	34158, nr. G
Externe link	origineel bericht
Originele document in PDF

Eerste Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2024-2025

kst-34158-G

ISSN 0921 - 7371 's-Gravenhage 2025

zonder meer als objectief recht te kunnen worden toegepast.¹ Deze bepalingen kunnen aan rechtssubjecten rechten toekennen of hen verplichtingen opleggen. Zij zouden zich in voorkomend geval voor de rechter op deze bepalingen kunnen beroepen.

Aan de Rijkswet van Taverne ligt de overtuiging ten grondslag dat het vanuit democratisch perspectief van groot belang is dat de Staten-Generaal betrokken is bij de goedkeuring van verdragen die rechten en plichten in het leven roepen die gevolgen kunnen hebben voor de rechtspositie van burgers, bedrijven en andere rechtssubjecten. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de strekking van de Rijkswet van Taverne tweeledig is. In de eerste plaats wordt beoogd de Staten-Generaal intensiever gebruik te laten maken van hun bestaande bevoegdheden in het kader van de goedkeuring van verdragen en in de tweede plaats het bieden van handvatten aan de rechter bij de beoordeling of een verdragsbepaling een ieder verbindend is of niet. De wijziging beoogt zo de democratische legitimatie van het sluiten van verdragen te vergroten en de Staten-Generaal een actievere rol te laten spelen bij het sluiten en het goedkeuren van verdragen.

Ambtenaren op verschillende vakdepartementen geven aan het inhoudelijk moeilijk te vinden om te beoordelen of verdragsbepalingen al dan niet een een ieder verbindend karakter hebben. Er is dan ook sprake van een moeilijke opgave, stellen de onderzoekers. Verdragsbepalingen dienen immers uitsluitend in abstracto, zonder enige context, beoordeeld te worden op een ieder verbindendheid. Dit kan uitsluitend gedaan worden aan de hand van het doel, de inhoud, de strekking en de bewoordingen van de verdragsbepaling en, in sommige gevallen, de intentie van de verdragspartijen. Zicht op alle mogelijke contexten waarbinnen verdragsbepalingen kunnen worden ingeroepen is er niet. Het is aan de rechter om het een ieder verbindende karakter van een verdragsbepaling vast te stellen en te beslissen of daarbij het oordeel van de regering in een concreet, individueel geval, gelet op de specifieke feiten en omstandigheden van het geval, wordt meegewogen. Daarnaast kunnen verdragsbepalingen die op het moment van goedkeuring gelden als onbepaald en moeilijk toepasbaar, zich in de loop der tijd nader uitkristalliseren, waardoor zij op het latere moment van toepassing in een concreet geval wél als «onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig» worden beschouwd. Bovendien kunnen jurisprudentie van internationale gerechten, en interpretatieve duiding van andere instanties, daarbij een rol spelen. Het oordeel over het een ieder verbindende karakter van een verdragsbepaling is, naast abstract, dan ook per definitie altijd een voorlopig en tijdsgebonden oordeel.

1.1 Doeltreffendheid vanuit perspectief regering

De regering heeft serieus werk gemaakt van de haar op grond van de Rijkswet van Taverne opgelegde nieuwe informatieverplichting, concluderen de onderzoekers. Naast inregeling van de verplichting in de Aanwijzingen voor de regelgeving en het Draaiboek voor de regelgeving, heeft de informatieverplichting tot veel interne discussie geleid op (en tussen) de afdeling Verdragen van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en de betrokken vakdepartementen, hetgeen weer geleid heeft tot een meer gedetailleerde blik op de juridische aard van de ter goedkeuring voorgelegde verdragstekst. Er wordt altijd ingegaan op de adviezen van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) als deze opmerkingen heeft over de inschatting over de aanwezigheid van een ieder verbindende bepalingen. Door het consistent aandacht blijven

vragen door de Afdeling voor de informatieverplichting wordt thans uitgebreider en specifieker aangeduid welke verdragsbepalingen een ieder verbindend worden geacht. Hierin is een leerproces te ontwaren. Een voorbeeld is het specifieker aanduiden welke leden/onderdelen van een artikel een ieder verbinden.² Het feit dat een verdrag ter uitdrukkelijke of ter stilzwijgende goedkeuring wordt voorgelegd maakt geen verschil uit voor de mate en intensiteit van aandacht die besteed wordt aan de vraag of een verdrag een ieder verbindende bepalingen bevat. Deze analyse wordt in beide gevallen even serieus genomen. Bij sommige inhoudelijke thema's die vaak terugkomen komt uit het onderzoek het beeld naar voren dat de regering vrijwel altijd dezelfde bepalingen dezelfde kwalificaties geeft waardoor zij bijzonder consistent is in haar beoordeling over wat mogelijk een ieder verbindende bepalingen zijn.

1.2 Doeltreffendheid vanuit perspectief Staten-Generaal

De nieuwe informatieplicht heeft niet geleid tot meer parlementair debat over verdragen en evenmin tot een intensiever gebruik van de bestaande bevoegdheden van de Staten-Generaal, concluderen de onderzoekers. Het parlement heeft aan geen enkel verdrag de goedkeuring onthouden. Kamerleden hebben het stilzwijgen niet vaker doorbroken en in de gevallen waarin dat gebeurde werd het al dan niet aanwezig zijn van een ieder verbindende verdragsbepalingen door Kamerleden niet opgevoerd als reden. Het een ieder verbindende karakter van verdragsbepalingen stond tijdens de parlementaire behandeling van verdragen die ter uitdrukkelijke goedkeuring werden voorgelegd aan de Staten-Generaal, nauwelijks ter discussie, ongeacht of die verdragen naar het oordeel van de regering een ieder verbindende bepalingen bevatten. Vragen die gesteld werden leken eerder voort te komen uit de algemene materie die de verdragsbepalingen regelen dan de inschatting dat de rechter in een concreet geval rechtstreekse werking en voorrang zou kunnen toekennen aan die bepalingen. Verder is de kanttekening geplaatst dat de inschatting van de aanwezigheid van een ieder verbindende bepalingen een verdrag niet meer politiek maakt en dat politiek belangrijke verdragen niet per se bepalingen hoeven te bevatten die naar de inschatting van de regering mogelijk rechtstreekse werking hebben.

1.3 Doeltreffendheid vanuit perspectief rechter

Het is nog te vroeg om effecten in de rechtspraak te zien, omdat de rechter zich tot op heden nog niet heeft uitgesproken over een ieder verbindende bepalingen in verdragen die sinds 1 juli 2017 zijn goedgekeurd. Daardoor is het ook nog te vroeg om te kunnen oordelen of de Rijkswet van Taverne effect heeft op de rechterlijke beoordeling, concluderen de onderzoekers. Wel blijkt duidelijk dat de rechtspraak in de bestudeerde periode de lijn van het Rookverbod-arrest van de Hoge Raad volgt, maar ook dat rechtszaken die draaien om een ieder verbindende verdragsbepalingen zeldzaam zijn. Bovendien gaat de rechter er zelden toe over om wetgeving buiten toepassing te verklaren. De rechter zal strijdigheid tussen verdrag en wet eerder oplossen met verdragsconforme interpretatie van de wettelijke bepaling. De wettelijke bepaling wordt door de rechter dan uitgelegd of toegepast op een manier waarmee de Staat zijn verdragsverplichtingen niet schendt. Verder zal de rechter indien de internationale normen daartoe de ruimte geven, het maken van een nieuwe beleidskeuze die wél in lijn is met de verdragsbepaling, in eerste instantie terugleggen bij de wetgever.

1.4 Effecten voor de verdragspraktijk

De Rijkswet van Taverne heeft er niet toe geleid dat verdragen vaker ter uitdrukkelijke goedkeuring worden voorgelegd. Zoals hierboven aangegeven concluderen de onderzoekers bovendien dat er geen verschil in mate en intensiteit van aandacht is geconstateerd bij het aanmerken van een ieder verbindende bepalingen in verdragen die ter uitdrukkelijke of ter stilzwijgende goedkeuring zijn voorgelegd. Het zou dan ook geen inhoudelijke winst opleveren om in die zin (nog) meer aandacht te besteden aan de thematiek van rechtstreekse werking. Overigens blijkt uit het onderzoek dat zowel bij uitdrukkelijk als bij stilzwijgend voor goedkeuring voorgelegde verdragen in het grootste deel van de gevallen in de eindversie van de toelichting tot de inschatting wordt gekomen dat er mogelijk een ieder verbindende verdragsbepalingen aanwezig zijn en dat dit wellicht aangeeft dat een ieder verbindende bepalingen prevalent en in juridische zin niet zo bijzonder zijn. Hoewel de informatieplicht, zowel inhoudelijk als coördinerend, tot veel extra werk heeft geleid, is vertraging in de goedkeuringsprocedures voorkomen. De Rijkswet van Taverne heeft niet tot een langere doorlooptijd geleid in de goedkeurings-praktijk, concluderen de onderzoekers.

1.5 Juridische effecten en vraagstukken

De oorspronkelijke ratio van de Rijkswet van Taverne is het bepalen van de mogelijk een ieder verbindende kracht van verdragsbepalingen vóórdat het Koninkrijk der Nederlanden zich committeert aan een verdrag. Een onverwacht juridisch effect van de Rijkswet van Taverne raakt aan dat tijdsaspect. Veel verdragen bouwen immers voort op andere verdragen, zijn qua inhoud vrijwel gelijkluidend aan eerdere verdragen, of verwijzen in bepalingen terug naar al geldende verdragen. In al deze gevallen kan een inschatting van juridische aard in het hier en nu ook betrekking hebben op, of implicaties hebben voor, de gegeven interpretatie aan bepalingen van verdragen die vóór 1 juli 2017 al zijn goedgekeurd. De nieuwe verplichting in artikel 2, tweede lid, Rgbv blijkt dus in de praktijk temporele reflexwerking te hebben, in die zin dat de inschatting of verdragsbepalingen een ieder verbindend zijn zich niet beperkt tot de bepalingen in het ter goedkeuring voorgelegde verdrag, maar ook tot bepalingen in verdragen die zijn goedgekeurd vóór 1 juli 2017.

• 2. 

  Aanbevelingen

De onderzoekers hebben acht aanbevelingen gedaan. Per aanbeveling volgt een reactie.

Aanbeveling 1

De regering zou voor de verslaglegging over het oordeel of een voorgelegd verdrag bepalingen bevat die naar hun inhoud een ieder verbindend kunnen zijn tot een standaardformulering moeten komen, die de relevante (deel)bepaling(en) identificeert, de inhoud van elke bepaling telkens kort samenvat, en ook verduidelijkt voor welke (type) rechtssubjecten sprake kan zijn van individuele rechten en verplichtingen. Uit het onderzoek is het beeld naar voren gekomen dat vrijwel altijd aan dezelfde bepalingen dezelfde kwalificaties worden gegeven en dat de beoordeling over wat mogelijk een ieder verbindende bepalingen zijn op bijzonder consistente wijze gebeurt. Daarbij is het staande praktijk dat de formulering van de paragraaf over de een ieder verbindende verdragsbepalingen in de toelichtingen zoveel mogelijk gestandaardiseerd wordt. Dit is zeker mogelijk bij inhoudelijke thema's die vaak terugkomen, zoals luchtvaart, sociale zekerheid, belasting en douanesamenwerking. Ditzelfde geldt voor een meer horizontaal thema als gegevensbescherming. In reactie op deze aanbeveling geeft de Rijksministerraad aan dat een

motivering voor en onderbouwing van het oordeel over de mogelijk een ieder verbindende verdragsbepalingen, indien mogelijk en nuttig, voortaan wél gegeven zal worden. Waar mogelijk en nuttig zal eveneens aandacht worden besteed aan het benoemen van de specifieke rechtssubjecten waaraan rechten worden toegekend dan wel plichten worden opgelegd en welke rechtsgevolgen het aanmerken als een ieder verbindende bepaling voor deze rechtssubjecten kunnen hebben. Voor een goed begrip kan de inhoud van de bepalingen kort worden samengevat, voor zover de artikelsgewijze toelichting van een toelichtende nota of memorie van toelichting daarin niet voorziet.

Aanbeveling 2

De regering zou de verslaglegging over het oordeel of een voorgelegd verdrag bepalingen bevat die naar hun inhoud een ieder verbindend kunnen zijn op een standaardplek in de toelichting moeten doen, bij voorkeur in een aparte paragraaf getiteld «Een ieder verbindende verdragsbepalingen» van de toelichting.

Aan deze aanbeveling zal gevolg gegeven worden. De plaats van de paragraaf over de een ieder verbindende bepalingen in de toelichtingen bij verdragen zal gestandaardiseerd worden. Deze paragraaf zal voortaan als een afzonderlijke paragraaf met de titel «Een ieder verbindende verdragsbepalingen» worden opgenomen in het algemeen deel van de memorie van toelichting of toelichtende nota.

Aanbeveling 3

De regering kan overwegen Aanwijzing 8.13, paragraaf 5, en Draaiboek nr. 234, aan te vullen met een instructie over de wijze van rapportage over het een ieder verbindende karakter van verdragsbepalingen, en de voorkeur om dit in een aparte paragraaf van de toelichting te doen, getiteld «Een ieder verbindende verdragsbepalingen».

Na de inwerkingtreding op 1 juli 2017 van de Rijkswet van Taverne zijn de Aanwijzingen voor de regelgeving en het Draaiboek voor de regelgeving hierop aangepast. De nieuwe informatieverplichting in verschillende fasen van het verdragssluitings- en goedkeuringsproces is verduidelijkt. Naar aanleiding van deze aanbeveling zullen, waar nodig, deze instructies over de wijze van rapportage over het een ieder verbindende karakter in de Aanwijzingen voor de regelgeving en het Draaiboek voor de regelgeving worden aangevuld.

Aanbeveling 4

De regering kan onderzoeken of zij naast verslaglegging in de toelichting over haar oordeel of voorgelegde verdragen bepalingen bevatten die naar alle waarschijnlijkheid wel een ieder verbindend zijn tevens verslag kan en wil gaan leggen van haar oordeel over specifieke bepalingen die dat, gelet op de tekst en de totstandkomingsgeschiedenis van een verdrag, naar haar oordeel niet zijn.

De Rijksministerraad onderschrijft de constatering dat de informatie over het een ieder verbindende karakter (nog) niet heeft geleid tot meer parlementair debat of een intensiever gebruik van de bestaande bevoegdheden door de Staten-Generaal. Derhalve acht de Rijksministerraad het geven van een artikelsgewijs oordeel over bepalingen die geen rechtstreekse werking hebben niet opportuun. Verder uitbreiden van de toelichting zou leiden tot een aanzienlijke verzwaring van de werklast en vertraging in parlementaire goedkeuringsprocedures. Daarbij wordt gewezen op de letterlijke tekst van artikel 2, tweede lid, Rgbv, dat enkel de verplichting oplegt om bij de voorlegging van een verdrag ter goedkeuring aan te geven of het verdrag naar het oordeel van de regering

bepalingen bevat die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden, en zo ja, welke bepalingen het betreft en niet om aan te geven welke bepalingen naar hun inhoud niet een ieder kunnen verbinden.

Daarbij komt dat het aanmerken van niet een ieder verbindende bepalingen niet zinvol wordt geacht omdat alleen bij verdragsbepalingen die een ieder verbinden en bekend zijn gemaakt in het Tractatenblad (artikel 93 GW) het rechtsgevolg, het buiten toepassing verklaren van wettelijke voorschriften door de rechter (artikel 94 GW), kan intreden. Bovendien is het alleen mogelijk om aan de hand van het doel, de inhoud, de strekking en de bewoordingen van een verdragsbepaling en, in sommige gevallen, de intentie van de verdragspartijen, een oordeel te geven over mogelijk rechtstreekse werking. Bij verdragsbepalingen die niet de kenmerken van een een ieder verbindende bepaling hebben kan die inschatting moeilijk worden gegeven en ook niet of de rechter ooit tot een andere conclusie zou kunnen komen en op grond waarvan. Voorts concluderen de onderzoekers dat de Afdeling over het algemeen het oordeel dat een verdrag geen een ieder verbindende bepalingen bevat volgt. Slechts in een enkel geval heeft de Afdeling in de onderzoeksperiode de regering verzocht haar oordeel te heroverwegen.³ De Rijksministerraad acht het wél wenselijk vaker te onderbouwen waarom verdragen geen een ieder verbindende bepalingen bevatten, bijvoorbeeld omdat de verdragsbepalingen bij uitstek zijn bedoeld om de overheid te binden in haar betrekkingen tot andere staten, de verdragsbepalingen aan de verdragspartijen nog ruimte laten voor nadere concretisering en/of andere afspraken en om die reden niet geschikt zijn voor rechtstreekse werking, dat er sprake is van een discretionaire bevoegdheid bij het verwezenlijken van verdragsbepalingen in de nationale rechtsorde of dat het binnen het nationale bestel niet mogelijk is de bepaling rechtstreeks toe te passen omdat voor rechtstreekse werking een verdere handeling, bestuurlijk of anderszins, vereist is.

Aanbeveling 5

Besteed ambtelijk, bijvoorbeeld in het interdepartementale overleg van directeuren van juridische directies, (nogmaals) aandacht aan de voor artikel 2, tweede lid, Rgbv, relevante bepalingen in de Aanwijzingen voor de regelgeving en het Draaiboek voor de regelgeving.

Aan de aanbeveling zal gevolg worden gegeven.

Aanbeveling 6

Maak op de website van het Centrum Internationaal Recht meer informatie beschikbaar over de rapportageverplichting over een ieder verbindende verdragsbepalingen.

Bij verdragen betrokken beleidsmedewerkers en wetgevingsjuristen ervaren het soms als lastig om informatie over de cruciale notie van wat wel of geen een ieder verbindende bepaling is te vinden, en voorbeelden te vinden van hoe hierover moet worden gerapporteerd in de toelichting. De problematiek werd weliswaar al kort beschreven in het thema-dossier «Doorwerking van internationaal recht in de nationale rechtsorde» op de website van het Centrum Internationaal Recht, maar de daar geleverde informatie werd door de bij verdragen betrokken ambtenaren (beleidsmedewerkers en wetgevingsjuristen) niet gezien als voldoende concreet en uitgebreid. De afdeling Internationaal Recht van het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft de informatie in dit thema-dossier daarom aangepast.

Op de website is nu een duidelijke uitleg te vinden over wat een ieder verbindende verdragsbepalingen zijn en welke criteria kunnen worden

gebruikt om dit te bepalen. In dit kader worden de relevante overwegingen van de Hoge Raad in het Rookverbodarrest nu ook genoemd. Er is tevens een nieuw kopje toegevoegd over de Rijkswet van Taverne en hoe deze wet de procedure voor de goedkeuring en bekendmaking van verdragen heeft gewijzigd.⁴

Aanbeveling 7

Maak voor aan verdragen werkende ambtenaren, eventueel alleen overheidsintern, informatie beschikbaar over het soort verdragen dat volgens de regering vaak een ieder verbindende bepalingen bevat, alsmede informatie over het type verdragsbepalingen waar het dan over is gegaan.

De Rijksministerraad stelt vast dat de afdeling Verdragen van het Ministerie van Buitenlandse Zaken de vakdepartementen wijst op de noodzaak om in de toelichtingen op verdragen een oordeel te geven over mogelijk een ieder verbindende verdragsbepalingen, en zo ja, welke het betreft. De vakdepartementen zijn daarvoor echter zelf inhoudelijk verantwoordelijk. De afdelingen Verdragen en Internationaal Recht van het Ministerie van Buitenlandse Zaken hebben op dit vlak een adviserende rol.

Aanbeveling 8

Verduidelijk in de relevante bepalingen van de Aanwijzingen voor de regelgeving en het Draaiboek voor de regelgeving a) dat de verplichting uit artikel 2, tweede lid, Rgbv ook relevant kan zijn voor vóór 1 juli 2017 goedgekeurde verdragen, en b) geef daarbij aan in welk soort gevallen de regering zich moet uitlaten over het een ieder verbindende karakter van (nog niet door de rechter geïnterpreteerde) bepalingen van oudere verdragen die wederom inhoudelijk worden geëvalueerd vanwege goedkeuring van nieuwe verdragen die hier ofwel direct uit voortvloeien ofwel anderszins in een direct inhoudelijk verband mee staan. De Rijksministerraad deelt de opvatting van de onderzoekers dat de wijziging van artikel 2, tweede lid, Rgbv vervat in de Rijkswet van Taverne betrekking heeft op verdragen die ter goedkeuring zijn voorgelegd in de periode na 1 juli 2017. De ratio achter de Rijkswet van Taverne is immers de informatieplicht te laten gelden vóórdat het Koninkrijk der Nederlanden zich aan een verdrag committeert teneinde de Staten-Generaal zicht te geven op nieuwe verplichtingen, niet op bestaande verplichtingen of het terugdraaien daarvan. De Rijksministerraad is dan ook van mening dat in het geval van voornemens tot opzegging van verdragen er niet alsnog een oordeel behoeft te worden gegeven over of een al eerder goedgekeurd verdrag een ieder verbindende bepalingen bevat. Terecht constateren de onderzoekers dat artikel 14 Rgbv bepaalt dat artikel 2 Rgbv van overeenkomstige toepassing is ten aanzien van voornemens tot opzegging van verdragen, en dat de wetgever bij het opstellen van de Rijkswet van Taverne kennelijk over het hoofd heeft gezien artikel 2, tweede lid, Rgbv uit te sluiten van de werking van artikel 14, eerste lid, Rgbv. Deze weeffout in de wettekst van artikel 14 Rgbv zal daarom worden hersteld. In de huidige verdragspraktijk is het, in het geval van verdragen tot wijziging van eerder goedgekeurde verdragen, reeds gebruikelijk dat een oordeel wordt gegeven over de een ieder verbindendheid in «basis» of «referentie» verdragen en dat zodoende de Staten-Generaal uitgebreider wordt geïnformeerd.⁵ Ook bij verdragen tot territoriale uitbreiding van een bestaand verdrag wordt duiding gegeven aan een ieder verbindende

bepalingen van dat verdrag. Een dergelijke toets met betrekking tot het moederverdrag ligt in de rede aangezien met de goedkeuring van het moederverdrag de eventuele aanwezigheid van rechtstreeks werkende bepalingen voor het eerst gaat spelen voor andere delen van het Koninkrijk waartoe het verdrag wordt uitgebreid.⁶ Deze praktijk zal worden voortgezet.

De Rijksministerraad deelt deze aanbeveling en zal de Aanwijzingen voor de regelgeving en het Draaiboek voor de regelgeving verduidelijken ten aanzien van vóór 1 juli 2017 goedgekeurde verdragen of verdragen die voortvloeien uit eerdere verdragen of verdragen die daarmee in een direct verband staan.

De Minister van Buitenlandse Zaken,

C.C.J. Veldkamp

Eerste Kamer, vergaderjaar 2024-2025, 34 158 (R2048), G

8

¹

Hoge Raad, 10 oktober 2014, ECLI:NL:HR:2014:2928 (Rookverbodarrest), m.n. r.o. 3.5.2.

²

Kamerstukken II, 2021/22, 36070

³

Kamerstukken II, 2018/19, 35 215

⁴

https://www.centruminternationaalrecht.nl/doorwerking-van-internationaal-recht-in-de-nationale-rechtsorde

⁵

Kamerstukken II, 2020/21,35 706

⁶

Kamerstukken II, 2017/18, 34 876