De weg van een wetsvoorstel - Hoofdinhoud

Een wet kan ingrijpende gevolgen hebben voor burgers. Gedrag kan bijvoorbeeld strafbaar worden gesteld, belastingen kunnen worden verhoogd of de verkiezingsprocedure kan worden veranderd. Omdat dit gevoelige zaken zijn, is er een uitgebreid stappenplan dat moet worden doorlopen voordat een voorstel wet wordt. Op die manier wordt voorkomen dat wetgeving lichtzinnig tot stand komt.

Bij wetsvoorstellen die door Tweede Kamerleden worden ingediend (initiatiefvoorstellen i) is de procedure nagenoeg hetzelfde als bij regeringsvoorstellen. Voor herziening van de Grondwet is er een zwaardere procedure i.

Stel, we hebben in Nederland een probleem, bijvoorbeeld dat we allemaal steeds vaker en steeds langer in de file staan.

De betrokken minister i wil iets aan dit probleem doen en vraagt de ambtenaren of een (interne/externe) commissie met een voorstel te komen. Dit voorstel krijgt de vorm van een concept-wetsvoorstel. Zo'n voorstel bestaat meestal uit (soms nogal cryptische) wijzigingen in één of meer bestaande wetten, maar is soms ook een geheel nieuwe regeling.

Bij het voorstel hoort een memorie van toelichting, waarin de wijzigingen worden uitgelegd, in context worden geplaatst, worden gemotiveerd en het traject van invoering wordt geschetst.

Daarna gaat het voorstel naar het ambtelijk voorportaal, een overleg met hoge ambtenaren. Nadat het voorstel daar is besproken, komt het wetsvoorstel in de onderraad, een overleg van inhoudelijk betrokken ministers. Het komt namelijk vaak voor dat meer dan één ministerie i bij een onderwerp en dus bij een wetsvoorstel betrokken is. Het wetsvoorstel wordt dus vaak door een of meer staatssecretarissen of ministers behandeld. Om het eenvoudig te houden spreken we hierna steeds over 'de minister'.

Het Adviescollege toetsing regeldruk i brengt bij elk wetsvoorstel een advies uit over de gevolgen op de regeldruk. Dit advies is niet bindend, de initiatiefnemers van de wet kunnen het advies ter harte nemen of naast zich neer leggen.

Het wetsvoorstel is tijdens deze fase van ambtelijke voorbereiding niet openbaar.

Voor de meeste wetsvoorstellen geldt dat burgers, instellingen en bedrijven in een online raadpleging kunnen reageren op een concept-wetsvoorstel. Het idee is dat de inbreng vanuit de samenleving de wetgever meer inzicht geeft in hoe een voorstel in de praktijk uit kan komen te vallen.

Het houden van een internetconsultatie is niet verplicht, maar het is wel gebruikelijk. Of er een internetconsultatie komt bepaalt het ministerie dat het voorstel trekt. Bij wetsvoorstellen waar haast bij is geboden, bijvoorbeeld, wordt deze fase overgeslagen. Een internetconsultatie staat minimaal vier weken online, en meestal wat langer.

Een inventarisatie van de reacties en hoe de resultaten geïmplementeerd worden in het wetsvoorstel is terug te lezen in de memorie van toelichting.

De minister legt het wetsvoorstel voor aan de ministerraad i. Wetsvoorstellen komen dus niet voor rekening van één minister, maar van het hele kabinet: "de regering spreekt met één mond".

Als de ministerraad het niet eens kan worden over een wetsvoorstel, kan dat leiden tot het aftreden van de minister. Dit komt echter zelden voor, omdat veel beleidsvoornemens tijdens de kabinetsformatie al in grote lijnen zijn besproken.

Ook tijdens de bespreking van het wetsvoorstel in de ministerraad is de inhoud van het voorstel niet openbaar.

Het wetsvoorstel gaat vervolgens naar de Afdeling advisering van de Raad van State i. Dit adviesorgaan bekijkt of het wetsvoorstel uitvoerbaar is en of het niet in strijd is met de Grondwet. Vervolgens brengt de Raad haar eindoordeel (het zogenoemde "dictum") uit. Bij een negatief dictum moet het wetsvoorstel terug naar de ministerraad.

Sinds mei 2022 maakt de Raad van State haar eigen adviezen openbaar en publiceert deze binnen twee weken nadat de adviezen zijn vastgesteld. De adviezen die de Afdeling advisering in haar wekelijkse vergadering op woensdagmiddag vaststelt, worden de maandag daarna op de website van de Raad van State gepubliceerd.

Het advies van de Raad van State is niet bindend, maar natuurlijk wel zwaarwegend. De minister moet in een reactie (nader rapport) laten weten hoe hij het advies van de Raad van State in het wetsvoorstel verwerkt.

Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting worden vervolgens door de regering (koning en ministers) ingediend bij de Tweede Kamer i. De regering doet dat via een (standaard) koninklijke boodschap. Daarmee wordt het wetsvoorstel openbaar.

Het wetsvoorstel ziet er nu zo uit:

• - 

  Nr. 1 Koninklijke Boodschap
• - 

  Nr. 2 Voorstel van wet
• - 

  Nr. 3 Memorie van toelichting

In elke commissie i houden steeds één of twee leden van elke fractie zich bezig met een wetsvoorstel.

De opmerkingen en vragen van de commissieleden ("inbreng") worden verzameld door de griffier van de commissie, die een verslag maakt. De minister en ambtenaren stellen een antwoord op dit verslag op: de nota naar aanleiding van het verslag en eventueel een nota van wijziging. Een ingrijpende nota van wijziging moet weer eerst door de ministerraad worden goedgekeurd, voordat ze aan de Tweede Kamer wordt toegezonden.

Na dit hele traject van schriftelijke voorbereiding is het tijd voor de plenaire behandeling.

Tijdens de plenaire vergadering (het debat) voert een aantal Kamerleden - meestal twee tot tien - het woord over het wetsvoorstel. De minister geeft antwoord op vragen (verdediging) en dan volgt er vaak nog een tweede vraag- en antwoordronde (repliek en dupliek).

Tweede Kamerleden kunnen zodra een wetsvoorstel is ingediend wijzigingen voorstellen: de Tweede Kamer heeft het recht van amendement i. Amendementen worden tegelijk met het wetsvoorstel behandeld.

Als de minister het niet eens is met een amendement, kan hij aanneming ervan "ontraden", "sterk ontraden" of zelfs "onaanvaardbaar" verklaren.

Als een amendement waar de minister het niet mee eens is toch wordt aangenomen, kan de minister het wetsvoorstel intrekken. Als een amendement is aangenomen dat een minister "onaanvaardbaar" vond, zal de minister zijn ontslag aanbieden. Er ontstaat dan een ministers- of kabinetscrisis. Dit komt echter slechts zelden voor.

Na de behandeling van amendementen en eventuele moties i wordt over het wetsvoorstel gestemd bij handopsteken. Op verzoek, of als de uitslag van het handopsteken niet direct duidelijk is, kan ook hoofdelijk worden gestemd. De stemming gaat per onderdeel en tot slot ook over het hele wetsvoorstel.

Per artikel wordt eerst gestemd over eventuele amendementen en dan over het artikel zelf. Een amendement kan dus worden aangenomen, maar daarna kan een artikel of onderdeel alsnog worden verworpen.

Hierna volgt de eindbeslissing over het wetsvoorstel, zoals dat (eventueel) is gewijzigd door aangenomen amendementen of verworpen artikelen en/of onderdelen.

Een door de Tweede Kamer aangenomen wetsvoorstel gaat vervolgens naar de Eerste Kamer. Ook de Eerste Kamer volgt weer een traject van schriftelijke behandeling in commissies: verslag van de commissie, memorie van antwoord door de minister en een formeel eindverslag van de commissie.

In tegenstelling tot de Tweede Kamer heeft de Eerste Kamer geen recht van amendement; de leden kunnen vragen stellen, commentaar geven, vragen om toezeggingen en over het wetsvoorstel stemmen, maar er geen veranderingen in aanbrengen.

De Koning en de minister ondertekenen de wet, die daarmee van kracht wordt. De (mede)ondertekening door een minister noemen we contraseign.

De minister van Justitie zorgt vervolgens voor bekendmaking van de wet. Dat gebeurt door plaatsing in het Staatsblad.

Er wordt in een wet altijd vermeld op welke wijze en wanneer die in werking treedt: soms is dat onmiddellijk, soms wordt een datum genoemd, soms zal dat worden geregeld bij koninklijk besluit of zelfs bij een aparte inwerkingstredingswet. Het komt voor dat onderdelen van een wet niet allemaal op het zelfde moment in werking treden.

De Tweede Kamer heeft het recht van initiatief: het komt regelmatig voor dat niet de minister (beter: de regering), maar één of meer Kamerleden een wetsvoorstel aanhangig maken. Er is dan dus geen koninklijke boodschap, maar wel een geleidende brief. Zo'n initiatiefvoorstel heeft eveneens een memorie van toelichting.

Kamerleden kunnen om diverse reden zelf het initiatief nemen. De betreffende minister kan zelf niets voor indiening voelen. Het kan ook zijn dat indiening in hun ogen te lang op zich laat wachten. Soms dienen leden een wetsvoorstel vooral in, omdat ze hun eigen standpunt naar voren willen brengen. Een initiatiefvoorstel kan een minister aanzetten om alsnog zelf met een wetsvoorstel te komen.

De initiatiefnemers kunnen zich bij het ontwerp van de wet en hun verdediging daarvan laten bijstaan door ambtenaren en specialisten.

Als het voorstel wordt aangenomen, volgt het verder dezelfde procedure als een voorstel van een minister. Als het voorstel is aangenomen door de Eerste Kamer, is het overigens nog niet direct wet. De wet moet immers door koning en minister worden ondertekend en de regering moet zorgen dat de wet in werking treedt.

Er zijn drie gevallen geweest dat een initiatiefwetsvoorstel niet werd bekrachtigd: in 1917 (over onderwijssalarissen), in 1928 (over het leerlingental) en in 1994 (over lastenverlichting voor het mkb).

Omdat er zoveel waarde aan de Grondwet wordt gehecht, is het moeilijker om deze te wijzigen. De voornaamste bepalingen daarbij zijn dat dit in twee stappen moet gebeuren en dat bij de tweede stap een versterkte meerderheid nodig is.