Richtlijn betreffende het in de handel brengen van pyrotechnische artikelen - Hoofdinhoud

Titel

Voorstel

voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het in de handel brengen van pyrotechnische artikelen

Datum Raadsdocument

20 oktober 2005

Nr. Raadsdocument

13568/05

Nr. Commissiedocument

COM(2005) 457

Eerstverantwoordelijk ministerie

VROM i.o.m. EZ, BZK, V&W, JUST,

SZW, FIN, IPO en VNG

Behandelingstraject in Brussel

vermoedelijk Raadswerkgroep Concurrentiekracht en Raad Concurrentievermogen.

Achtergrond, korte inhoud en doelstelling voorstel Met deze richtlijn stelt de Commissie voor om een vrije Europese markt voor het in de handel brengen van vuurwerk te realiseren, aan vuurwerk fundamentele veiligheidsvoorschriften te stellen en op grond daarvan tot een CE-keur te verplichten. Daarnaast voorziet de voorgestelde richtlijn in de mogelijkheid dat Lidstaten voor het consumentenvuurwerk nationaal beperkingen of verboden afkondigen voor het beschikbaar stellen van dat vuurwerk aan het grote publiek, dit met het oog op de openbare orde of de veiligheid.

De doelstelling van de richtlijn is om de veiligheid van vuurwerk voor de consument te verhogen en het aantal ongelukken met vuurwerk te verminderen, naast het tot stand brengen van een interne markt. Belangrijke elementen van de richtlijn zijn marktwerking, de kwaliteit van het vuurwerk en de noodzakelijkheid van het hebben van regels aangaande personen die gerechtigd zijn het vuurwerk af te steken.

De richtlijn regelt niet op welke wijze vuurwerk moet worden opgeslagen, welke veiligheidsafstanden bij die opslag in acht moeten worden genomen en op welke wijze en met welke classificatie het vuurwerk vervoerd moet worden. Het regelen van de opslag wordt aan de Lidstaten overgelaten; voor het vervoer en de classificatie gelden de internationale UN/ADR-regels voor het transport van gevaarlijke stoffen.

Rechtsbasis van het voorstel

Artikel 95 van het Verdrag.

Besluitvormingsprocedure en rol van het Europees Parlement

Medebeslissing

Instelling van nieuw Comitologie-comite

Ja, er wordt een beheerscomite ingesteld (artikel 4 van 1999/468/EG).

Subsidiariteit en proportionaliteit

Subsidiariteit

positief.

Momenteel is nog sprake van nationaal beleid inzake de toelating van vuurwerk in de verschillende Lidstaten. Het voorstel kan een belangrijke bijdrage leveren aan één Europese markt en een eenduidig veiligheidsbeleid ten aanzien van vuurwerkartikelen alsmede de effectieve bestrijding van de handel in illegaal vuurwerk. Met die drie aspecten als doelstelling kan het invoeren van een goed geformuleerde richtlijn rechtvaardiging vinden.

Proportionaliteit

negatief.

Nederland constateert dat de voorgestelde richtlijn op diverse onderdelen niet het beoogde doel dichterbij brengt en geen waarborgen biedt voor het kunnen voortzetten van een hoog veiligheidsniveau, waar het gaat om vuurwerk. Het voorstel bevat onder meer een multi-interpretabel voorstel voor de veiligheid van vuurwerk, biedt geen mogelijkheid om te voorkomen dat zeer gevaarlijk vuurwerk in handen van consumenten komt en levert een forse kostenverhoging op voor bedrijven en consumenten. Om de beoogde doelen te halen, zijn fundamentele wijzigingen nodig.

Consequenties EU-begroting

Volgens de toelichting bij de richtlijn: geen onmiddellijke gevolgen. Mogelijk op termijn wel indien het voorgestelde comitologie-comite allerlei beslissingen neemt die geld kosten. Als voorbeeld daarvan wordt genoemd een centrale database voor CE-keurmerkgegevens.

Financiële, personele en administratieve consequenties voor de rijksoverheid, decentrale overheid, bedrijfsleven of burger

Financiële consequenties:

• · 

  Rijk: geen. Het rijk heeft alleen via de handhaving te maken met het Vuurwerkbesluit. Voor de handhaving worden geen financiële consequenties verwacht.
• · 

  Decentrale overheid: implementatie loopt via het Vuurwerkbesluit. Aangezien het Vuurwerkbesluit aangepast moet worden, zal de implementatie door de decentrale overheden aan de hand van het Vuurwerkbesluit ook aangepast moeten worden. Hier vloeien éénmalig geringe kosten uit voort.
• · 

  Burger: volgens de toelichting bij de richtlijn wordt verwacht dat als gevolg van deze richtlijn het vuurwerk voor de consument veiliger èn goedkoper zal worden. Voor Nederland is de verwachting echter dat het vuurwerk veiliger en vooral duurder zal worden als gevolg van de extra kosten voor het CE-keurmerk, die het bedrijfsleven door zal berekenen aan de burger/consument.
• · 

  Bedrijfsleven: volgens de toelichting bij de richtlijn bespaart het bedrijfsleven kosten omdat keuringen nu éénmalig en niet voor iedere Lidstaat apart moeten worden uitgevoerd. Voor Nederland is de verwachting echter dat het bedrijfsleven aanzienlijk hogere uitgaven zal moeten doen als gevolg van de extra verplichting van het CE-keurmerk. Zie «administratieve lasten» voor een schatting van deze kosten.

Personele consequenties

• · 

  Rijk: geen
• · 

  Decentrale overheid: geen
• · 

  Burger: geen
• · 

  Bedrijfsleven: de hogere kosten voor het CE-keurmerk kunnen werkgelegenheid kosten.

Administratieve consequenties

• · 

  Rijk: er moet een meld- en registratiesysteem worden opgezet om de resultaten van handhavingsacties, en met name die geleid hebben tot het uit de handel nemen van artikelen, te melden aan de Commissie en de andere Lidstaten (artikel 13). Omdat de handhaving van de kwaliteit van vuurwerk reeds op rijksniveau geschiedt (VbV) zal deze verplichting geen nieuwe administratieve lasten met zich meebrengen. Er zullen eenmalige kosten zijn voor het wijzigen van de vuurwerkregelgeving, eventuele voorlichting en dergelijke.
• · 

  Decentrale overheid: geen.
• · 

  Burger: geen
• · 

  Bedrijfsleven: de inschatting van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven voor de invoering van het Vuurwerkbesluit luidde: 2,7 miljoen voor 2530 bedrijven. De Commissie berekent voor de nieuwe situatie de (administratieve) lasten voor het verkrijgen van een CE-keur een bedrag van 500 tot 3000 per vuurwerkartikel. Met 50 000 artikelen komt het totaalbedrag dan op 25 tot 150 miljoen voor heel Europa. De Commissie stelt dat in de huidige situatie ieder vuurwerkartikel in iedere Lidstaat apart moet worden goedgekeurd. Dit klopt echter niet. In Nederland is geen sprake van een goedkeuringsprocedure. Met de komst van de Richtlijn gebeurt dat wel. Alle kosten die daarmee samenhangen en uitsluitend voor de Nederlandse markt worden gemaakt, zijn dus extra kosten op de eerder genoemde 2,7 miljoen. In 2001 is ingeschat dat in Nederland circa 8000 vuurwerkartikelen in de hoek consumentenvuurwerk verkrijgbaar zijn. Als de kosten van een individuele CE-keur op 1500 wordt geraamd, bedragen de extra lasten in Nederland circa 12 miljoen. Dit is het bedrag dat eenmalig bij het inwerkingtreden van de Richtlijn moet worden opgebracht. Als er sprake is van een jaarlijkse vervanging van 25% van de vuurwerkartikelen (assortimentsvernieuwing), dan zijn de jaarlijkse kosten 3 miljoen. Deze berekening gaat er vanuit dat er geen inverdieneffecten zijn vanuit het kunnen aanboren van een veel grotere Europese vuurwerkmarkt, dan wel het terugbrengen van het aantal artikelen als gevolg van de invoeringen van CE-keur. Inverdieneffecten zijn echter wel te verwachten. Het is echter niet mogelijk om een inschatting te geven van de omvang van die inverdieneffecten.

Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving/beleid, (informatie over het inschakelen van nationale agentschappen/zelfstandige bestuursorganen e.d., implementatie en uitvoering, notificatie en handhaving en/of sanctionering)

De richtlijn gaat over marktwerking, over de kwaliteit van het vuurwerk en over degene die het vuurwerk mag afsteken. Onderwerpen zoals de opslag van het vuurwerk, externe veiligheid van die opslag, etc. behoren niet tot de scope van de richtlijn. De consequenties van de richtlijn worden besproken aan de hand van de genoemde drie aspecten alsmede het aspect handhaafbaarheid.

Marktwerking:

• · 

  De Nederlandse wetgeving gaat uit van handhaving van de kwaliteit achteraf; de voorgestelde richtlijn gaat uit van instemming vooraf volgens de systematiek van de Nieuwe Aanpak richtlijnen. Deze aanpak brengt echter grote kosten met zich mee (zie 10a).
• · 

  De richtlijn biedt de mogelijkheid om instanties aan te wijzen om overeenstemmingbeoordelingen uit te voeren. Het gebruik van private keuringsinstanties is in de Nieuwe Aanpak een reguliere praktijk. De lidstaat is verantwoordelijk voor het handelen van een door haar aangewezen instantie, naast de verantwoordelijkheid voor het instandhouden van adequaat toezicht.
• · 

  Met het van kracht worden van de richtlijn krijgt het handhaven van de toegestane regelgeving een andere invulling. Er vindt namelijk ex-ante toezicht plaats. Dit gebeurt middels de uitvoering van de procedure van overeenstemmingsbeoordeling alvorens het CE-merk mag worden aangebracht. Het toezicht ex-post (toezicht op naleving) wordt met het CE-merk eenvoudiger. Het CE-merk geeft de toezichthouder namelijk een vermoeden van overeenstemming van het product met de wettelijke eisen (zie «kwaliteit en veiligheid van het vuurwerk» voor opmerkingen daarover). Dit neemt niet weg dat de toezichthouder passende controles verricht op de in de handel gebrachte producten. De richtlijn zou duidelijker regels kunnen stellen omtrent toezicht (samenwerking en/of informatie-uitwisseling tussen toezichthouders).

Kwaliteit en veiligheid van het vuurwerk

• · 

  Algemeen geformuleerde fundamentele veiligheidsvoorschriften doen geen recht aan het speciale soort product dat vuurwerk is. Gegeven het intrinsieke gevaar van vuurwerk is het noodzakelijk om de fundamentele veiligheidsvoorschriften zo concreet mogelijk te maken, per categorie als bedoeld in artikel 3 van de richtlijn of per soort vuurwerk. Hierbij zou zoveel mogelijk gebruik moeten worden gemaakt van wat elders in de wereld is ontwikkeld.
• · 

  Omdat vuurwerk in alle fasen van de keten gevaar kan opleveren, is het noodzakelijk om in de fundamentele veiligheidseisen ook aandacht te hebben voor de uitwerking daarvan voor vuurwerk in de transporten opslagfase.
• · 

  In de richtlijn is geen algemene bepaling opgenomen om gevaarlijk vuurwerk zonder zinnige toepassing te verbieden. Het Nederlandse beleid is er op gericht om dit soort vuurwerk, dat uitsluitend geïmporteerd wordt voor het illegale circuit, uit te bannen.
• · 

  De in de richtlijn voorgestelde categorie-indeling heeft een verwarrend verschil met de gevaarsaanduiding van vuurwerk in verband met transport. In de richtlijn wordt de minst gevaarlijke soort aangeduid met 1 en de gevaarlijkste soort met 4. In de transportclassificatie wordt de gevaarlijkste soort aangeduid met 1.1 en de minst gevaarlijke met 1.4. Dit werkt verwarring en miscommunicatie in de hand.

Degene die vuurwerk mag afsteken

• · 

  In de richtlijn zijn enkele leeftijdsgrenzen geformuleerd voor de consument die vuurwerk wil afsteken. Deze grenzen leveren geen probleem op voor de Nederlandse regelgeving.
• · 

  Voor personen met specialistisch kennis, die gerechtigd zijn om het zogenaamde professionele vuurwerk af te steken, is in de richtlijn de bepaling opgenomen dat Lidstaten moeten aangeven hoe zij de machtiging en identificatie van die personen hebben geregeld. Het Nederlandse beleid is er in zijn algemeenheid op gericht om dit soort regels niet wettelijk te verankeren.

De bijzondere aspecten van het werken met vuurwerk maakt dat in dit geval wordt geaccepteerd dat de richtlijn deze verplichting blijft bevatten en dus in Nederland tot formele regelgeving zal (blijven) leiden. Uit het oogpunt van subsidiariteit zal Nederland zich verzetten wanneer terzake ook verdergaande, inhoudelijke eisen zouden worden opgenomen.

Handhaafbaarheid

• · 

  Met het van kracht worden van de richtlijn wordt het handhaven van de toegestane nationale regelgeving lastiger. De controle op de (Nederlandse) eisen aan consumentenvuurwerk kan niet meer bij de importeur plaatsvinden en moet verschuiven naar de detaillist en «op straat».
• · 

  De richtlijn kent onvoldoende beperkingen voor het handelen in professioneel vuurwerk, waardoor eenvoudig professioneel vuurwerk in handen van de consument kan geraken. Dit is in strijd met het Nederlandse beleid, maar is ook in strijd met de doelstelling van de richtlijn.
• · 

  De richtlijn spreek zich niet uit over voor Nederland belangrijke aspecten als (1) de bestemming van het vuurwerk is bepalend voor de vraag of het consumentenvuurwerk is, of professioneel vuurwerk; en (2) de classificatieverplichting, en meld- en registratieverplichtingen bij invoer en opslag overeenkomstig het Vuurwerkbesluit.

Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en beschikkingen) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Implementatietermijn is gesteld op 18 maanden na bekendmaking van de Richtlijn

Inwerkingtreding van de implementatiewetgeving in Lidstaten is gesteld op 24 maanden na bekendmaking van de Richtlijn voor vuurwerk en op 5 jaar na bekendmaking voor overige pyrotechnische artikelen. Gelet op de normale doorlooptijd van de aanpassing van een AMvB is een implementatietermijn van 24 maanden wenselijk. Dit zal tijdens de onderhandelingen worden ingebracht.

Consequenties voor ontwikkelingslanden

geen.

Nederlandse belangen en eerste algemene standpuntbepaling

Primair belang voor Nederland is om een hoog veiligheidsniveau voor vuurwerk te waarborgen. Nederland kent momenteel zo'n hoog veiligheidsniveau op grond van nationaal beleid en wetgeving. De inzet is gericht op verbreding daarvan naar het EU-niveau tegen redelijke kosten. Een knelpunt daarvoor in het huidige voorstel van de Richtlijn is het ontbreken van concrete grenzen tussen de verschillende categorieën vuurwerk. De Commissie zal op dit punt de Richtlijn moeten aanvullen. Een tweede knelpunt zijn de hoge kosten die het Commissievoorstel met zich brengen voor het bedrijfsleven en de consument.

Een ander Nederlandse belang is handhaving (onder meer ter bestrijding van gevaarlijk illegaal vuurwerk). De richtlijn biedt in de huidige opzet weinig mogelijkheden om gezamenlijke handhaving effectief aan te pakken en de handel in illegaal vuurwerk effectief te bestrijden. Samengevat: Nederland onderschrijft de hoofddoellingen van deze richtlijn, maar acht een aantal fundamentele wijzigingen nodig.

De belangrijkste punten voor de onderhandelingen zijn:

• 1. 

  Er moet een betere concretisering van de indeling van vuurwerk in categorieën in de Richtlijn (of de bijlage) worden opgenomen. Het is nu niet duidelijk waar de grens ligt tussen categorie 1, 2 en 3. Weliswaar is in bijlage I aangegeven dat dit kan geschieden aan de hand van lading, veiligheidsafstand, geluidsniveau of iets anders, maar de grenzen tussen de categorieën zijn niet aangegeven. Dit is zeer nadelig voor de uitvoerbaarheid van de Richtlijn.
• 2. 

  In het verlengde van punt 1 zal aan de Commissie in overweging worden gegeven om de categorie-aanduiding geheel anders te laten zijn om verwarring met de aanduidingen in de bestaande internationale transportclassificatie te voorkomen.
• 3. 

  Aan de richtlijn moet een bepaling worden toegevoegd die zekerstelt dat vuurwerk van categorie 4 absoluut niet in handen mag komen van andere personen dan die met specialistische kennis. De gevaarszetting van dit vuurwerk is dermate groot dat het gebruik door ieder ander dan een deskundige tot grote gevaren voor de veiligheid en de openbare orde kan leiden.
• 4. 

  In de richtlijn moet een bepaling worden opgenomen die regelt dat zeer gevaarlijk vuurwerk, dat naar aard en samenstelling niet bedoeld of geschikt is voor vermakelijkheid en gebruikt kan worden voor het toebrengen van schade en letsel, per definitie worden verboden. De verwachting is namelijk dat het filter van CE-keur en fundamentele veiligheidsvoorschriften onvoldoende zal blijken te zijn om de hoofddoelstellingen van de richtlijn te bereiken.
• 5. 

  Er is behoefte aan onderzoek naar de behoefte aan strafbaarstelling van bepaalde onderdelen. Ook is er behoefte aan voorzieningen voor wederzijdse samenwerking en bijstand, incl. informatie-uitwisseling, in het kader van bestuursrechtelijke handhaving.
• 6. 

  De in de richtlijn voorgeschreven CE-keur is correct in het licht van de Nieuwe Aanpak richtlijnen. Voor Nederland brengt deze aanpak echter grote kosten met zich mee. Daarom wordt aan de Commissie nadrukkelijk gevraagd om met een alternatief te komen voor de CE-keur dat minder kosten en administratieve lasten met zich mee brengt.
• 7. 

  Nederland is van mening dat, als de CE-keur toch voorgeschreven blijft in deze richtlijn, de toepassing van de module A (eigenverklaring producent) moet worden toegestaan voor het (ongevaarlijke) vuurwerk uit de categorie 1 van artikel 3. Ook is Nederland dan van mening dat er behoefte aan onderzoek naar de wenselijkheid van een systeem van typekeuring, waarvan CE-keur onderdeel is.
• 8. 

  Ten aanzien van de verplichting uit de richtlijn om aan te geven hoe de lidstaten de machtiging en identificatie van personen met specialistische kennis hebben geregeld, zal Nederland om redenen van subsidiariteit er voor waken dat de Commissie niet er toe overgaat om nadere eisen te stellen aan de deskundigheid van personen met specialistische kennis rond professioneel vuurwerk.
• 9. 

  Ten aanzien van de wensen van Nederland om tot een betere richtlijn te komen, bestaat op onderdelen de indruk dat de grondslag van de richtlijn (artikel 95) onvoldoende rechtsgrond zou kunnen bieden. Dit zal bij de voorbereiding van de onderhandelingen onderzocht worden. Mocht dit gevoel gerechtvaardigd blijken, dan zal Nederland ervoor pleiten dat ook een ander artikel van het Verdrag (artikel 175) aan de rechtsgrond van deze richtlijn wordt toegevoegd.

Tot slot geldt als algemene notie dat bij de onderhandelingen over de door Nederland voorgestane wijzigingen gelet moet worden op het voorkomen van mogelijke nieuwe handelsbelemmeringen voor landen buiten Europa (WTO).