Memorie van toelichting - Wijziging van de Tabakswet ter implementatie van Richtlijn 2014/40/EU, inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten - Hoofdinhoud

Deze memorie van toelichting i is onder nr. 3 toegevoegd aan wetsvoorstel 34234 - Wijziging Tabakswet ter implementatie van de richtlijn inzake de productie, presentatie en verkoop van tabaks- en aanverwante producten i.

Officiële titel	Wijziging van de Tabakswet ter implementatie van Richtlijn 2014/40/EU, inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten; Memorie van toelichting; Memorie van toelichting
Document­datum	04-04-2017
Publicatie­datum	22-06-2015
Nummer	KST342343
Kenmerk	34234, nr. 3
Externe link	origineel bericht
Originele document in PDF

MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN

• 1. 

  Inleiding

Op 3 april 2014 is tot stand gekomen Richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten en tot intrekking van Richtlijn 2011/37/EG¹ (hierna: de Tabaksproductenrichtlijn). De Tabaksproductenrichtlijn beoogt de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, presentatie en verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten teneinde de interne markt voor tabaksproducten en aanverwante producten beter te doen functioneren - waarbij wordt uitgegaan van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, met name voor jongeren - en teneinde te voldoen aan de verplichtingen van de Europese Unie die voortvloeien uit het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging (ook bekend als het FCTC-verdrag).² De Tabaksproductenrichtlijn moet uiterlijk op 20 mei 2016 in nationaal recht zijn omgezet.

De reden voor de nieuwe Tabaksproductenrichtlijn zijn wetenschappelijke, internationale en marktontwikkelingen. Zo is het op sommige onder Richtlijn 2001/37/EG³ vallende gebieden voor lidstaten rechtens of praktisch onmogelijk hun wetgeving aan te passen aan nieuwe ontwikkelingen. Dat is met name het geval wat de etiketteringsregels betreft, waar het de lidstaten niet is toegestaan om met betrekking tot producten die niet in de eigen lidstaat zijn geproduceerd, de gezondheidswaarschuwingen groter te maken, de plaats ervan op afzonderlijke verpakkingen te wijzigen of om voor de burger misleidende waarschuwingen over teer-, nicotine- en koolmonoxide-emissieniveaus te vervangen. Op andere gebieden bestaan nog steeds aanzienlijke verschillen tussen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, presentatie en verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten. Dit belemmert het goed functioneren van de interne markt. Deze obstakels moeten worden weggenomen en daartoe moeten de voorschriften inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten onderling verder worden aangepast. Ook het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging en de toename in grensoverschrijdende verkoop op afstand zorgen ervoor dat er op Europees niveau nieuwe regels nodig zijn. Dit geldt ook voor wat betreft de opkomst van aan tabak verwante producten, zoals elektronische sigaretten, navulverpakkingen voor elektronische sigaretten en voor roken bestemde kruidenproducten.

Het wetsvoorstel strekt tot implementatie van deze Tabaksproductenrichtlijn. De bepalingen van de richtlijn moeten met ingang van 20 mei 2016 in Nederland worden toegepast, met uitzondering van de bepalingen waarvoor een overgangstermijn geldt. In de artikelsgewijze toelichting wordt hier nader op ingegaan.

De Tabaksproductenrichtlijn is van toepassing op de Europese Economische Ruimte (hierna: EER). Dit betekent dat de richtlijn niet alleen geldt voor de lidstaten van de Europese Unie, maar ook voor Noorwegen, IJsland en Liechtenstein vanwege de Overeenkomst betreffende de EER. Waar in deze memorie van toelichting over Europese Unie wordt gesproken, wordt formeel de EER bedoeld.

Dit voorstel van wet heeft positieve gevolgen voor de gezondheid van alle burgers, in het bijzonder voor jongeren. Burgers krijgen zonder misleid te worden meer zicht op de productinformatie, zoals de ingrediënten en de schadelijkheid ervan voor de volksgezondheid. Hierdoor kunnen rokers meer dan nu het geval is een weloverwogen keuze maken om het product al dan niet te gebruiken. Bovendien worden jongeren ontmoedigd om te roken, omdat de mogelijkheid om producten aantrekkelijk te maken aan banden wordt gelegd. Het reguleren van grensoverschrijdende verkoop op afstand en het verbod op reclame voor tabaksproducten en aanverwante producten zorgen er voorts voor dat burgers – met name jongeren - minder in de verleiding komen om rookwaar aan te schaffen of te gebruiken. Dit bevordert de gezondheid van rokers en potentiële meerokers. Het kabinet hecht belang aan deze gevolgen die leiden tot een verbeterde volksgezondheid. Daarbij komt dat een gezonde bevolking essentieel is voor de productiviteit en welvaart en een sleutelfactor is voor de economische groei.

• 2. 

  De Tabaksproductenrichtlijn op hoofdlijnen

Uit onderzoek van de Wereldgezondheidsorganisatie (ook bekend als WHO) blijkt dat wereldwijd jaarlijks bijna 6 miljoen mensen aan de gevolgen van tabaksgebruik sterven.⁴

In de Europese Unie sterven ieder jaar bijna 700.000 mensen aan de gevolgen van roken.⁵ Daarnaast hebben miljoenen Unieburgers aan roken gerelateerde aandoeningen, waaronder kanker, hart- en vaatziekten en aandoeningen van de luchtwegen. De Tabaksproductenrichtlijn beoogt roken minder aantrekkelijk te maken, vooral voor jongeren. De verwachting is dat de Tabaksproductenrichtlijn aan een vermindering van het aantal rokers met 2% in 2020 bijdraagt.

Jaarlijks sterven in Nederland ongeveer 19.000 mensen door roken en enkele duizenden door meeroken.⁶ Gelet op de gevolgen voor de volksgezondheid hecht het kabinet er belang aan om het gebruik van tabaksproducten en aanverwante producten te ontmoedigen, in het bijzonder het gebruik door jongeren. Het kabinet is positief over het feit dat het percentage van de Nederlandse bevolking dat tabak rookt daalt. In 2014 rookte 23% van de Nederlandse bevolking vanaf 15 jaar wel eens of dagelijks, in 2013 was dit 25%. Het percentage dagelijkse rokers nam af van 19% in 2013 naar 17% in 2014. Ook onder jongeren van 12 tot 16 jaar is het percentage rokers aan het dalen (van 31% naar 22% tussen 2009 en 2013).⁷

Hoewel het aantal rokers langzaam daalt, rookt nog ongeveer een kwart van de Nederlanders, waarbij middel en laag opgeleiden opvallend meer roken dan hoog opgeleiden (26% van de middel en 27% van de laag opgeleiden tegenover 18% van de hoog opgeleiden.⁸ Veel mensen ondervinden gezondheidsschade door blootstelling aan tabaksrook. De implementatie van de Tabaksproductenrichtlijn draagt daarom bij aan verdere tabaksontmoediging.

Terwijl het percentage van de Nederlandse bevolking dat tabak rookt daalt, stijgt het percentage dat elektronische sigaretten rookt. Het is niet duidelijk of er een verband is tussen beide cijfers. In 2014 gebruikte 4,1% van de Nederlandse bevolking elektronische sigaretten. Dit is een stijging in vergelijking met 2013 (2,5%).⁹

Uit recent onderzoek naar de gezondheidsrisico’s van de elektronische sigaret blijkt dat dit product meer risico’s voor de gezondheid oplevert dan aanvankelijk werd gedacht.¹⁰ De elektronische sigaret is weliswaar minder ongezond dan tabakssigaretten, maar de damp van elektronische sigaretten bevat ingrediënten en chemische onzuiverheden in hoeveelheden die schadelijk zijn voor de gezondheid. Inhalatie hiervan kan leiden tot irritatie en schade aan de luchtwegen, hartkloppingen en een verhoogde kans op kanker. Naar de gezondheidsrisico’s van elektronische sigaretten voor omstanders wordt in 2015 onderzoek verricht.

a. Doel: verbeteren functioneren interne markt en bereiken hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid

De Tabaksproductenrichtlijn beoogt de interne markt voor tabaksproducten en aanverwante producten beter te doen functioneren, met als uitgangspunt een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid met name voor jongeren. Het kabinet is daarom zeer tevreden met de uitkomst van de onderhandelingen en de regels die zijn opgenomen in de Tabaksproductenrichtlijn.

Op hoofdlijnen bepaalt de Tabaksproductenrichtlijn het volgende:

• - 

  uitbreiding van de werkingssfeer van de richtlijn tot meer producten: elektronische sigaretten en navulverpakkingen met een nicotinegehalte onder een bepaalde maximumwaarde mogen als consumentenproducten in de handel worden gebracht, maar moeten aan eisen voor wat betreft de veiligheid, kwaliteit en aanprijzing voldoen. De Tabaksproductenrichtlijn belet niet dat nicotinehoudende producten, zoals elektronische sigaretten, als geneesmiddel of medisch hulpmiddel in de handel worden gebracht. De richtlijn stelt geen regels met betrekking tot elektronische sigaretten zonder nicotine;
• - 

  etikettering en verpakking: op alle verpakkingen van voor roken bestemde tabaksproducten moet een gecombineerde gezondheidswaarschuwing bestaande uit een afbeelding en een tekst zijn aangebracht die 65% van de voor- en de achterkant van de verpakking beslaat, inclusief informatie over diensten die helpen om te stoppen met roken. Lidstaten kunnen andere producten dan sigaretten, shagtabak en waterpijptabak van deze verplichting vrij stellen. Verkoopbevorderende elementen zijn verboden, zoals misleidende elementen als "biologisch" en misleidende kleuren. Sigarettenpakjes moeten balkvorming zijn en ten minste 20 sigaretten bevatten. Shagtabak mag niet worden verkocht in zakjes van minder dan 30 gram;
• - 

  ingrediënten: de Tabaksproductenrichtlijn regelt een verbod op sigaretten en shagtabak met kenmerkende aroma's. Producten met een kenmerkend aroma waarvan het verkoopvolume in de Europese Unie 3% of meer van een bepaalde productcategorie vertegenwoordigt, zoals menthol, worden vier jaar van deze bepaling uitgezonderd. Daarnaast zijn verboden: additieven die een misleidende indruk wekken (zoals vitaminen), aroma's in de bestanddelen van tabaksproducten (zoals in de filter) en producten met een verhoogde toxiciteit of verslavendheid. Voor tabaksproducten en aanverwante producten wordt een systeem ingevoerd voor informatieverstrekking over ingrediënten en emissies, dat zoveel mogelijk moet voortborduren op het systeem dat nu in Nederland wordt gebruikt (EMTOC);
• - 

  rookloze tabak: alle rookloze tabaksproducten moeten op beide zijden zijn voorzien van gezondheidswaarschuwingen. Het verbod op tabaksproducten voor oraal gebruik (zoals snus) wordt gehandhaafd, behalve voor Zweden dat op grond van artikel 151 van de Akte van Toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden een vrijstelling heeft verkregen;
• - 

  nieuwsoortige tabaksproducten: deze producten moeten aan de Tabaksproductenrichtlijn voldoen en er is een voorafgaande kennisgeving nodig voordat zij in de handel worden gebracht. Lidstaten krijgen de mogelijkheid om voor deze tabaksproducten een vergunningsstelsel in te voeren;
• - 

  grensoverschrijdende verkoop op afstand (internetverkoop): lidstaten mogen grensoverschrijdende verkoop van tabaksproducten, elektronische sigaretten en navulverpakkingen verbieden. Als lidstaten geen verbod invoeren, geldt er een registratieplicht voor detaillisten die grensoverschrijdende verkoop op afstand aanbieden. Daarnaast moeten deze detaillisten een leeftijdscontrolesysteem hanteren dat op het tijdstip van aankoop nagaat of de koper voldoet aan de in het nationale recht van de lidstaat van bestemming voorgeschreven minimumleeftijd. Lidstaten kunnen verder eisen dat de detaillist een verantwoordelijk natuurlijk persoon aanwijst, die verantwoordelijk is voor het verifiëren of er, voordat het product de consument bereikt, in overeenstemming wordt gehandeld met de nationale regels, en
• - 

  illegale handel: alle verpakkingseenheden van tabaksproducten dienen, na een overgangstermijn, voorzien te zijn van een unieke identificatiemarkering (volg- en traceersysteem) en veiligheidskenmerken, om de illegale handel in tabaksproducten tegen te gaan. Dit vereenvoudigt de handhaving op illegale handel en stelt consumenten in staat illegale producten te herkennen. Deze bepalingen zijn niet opgenomen in het onderhavige wetsvoorstel, omdat hiervoor een afwijkende implementatietermijn geldt. Te zijner tijd zal hier een apart implementatietraject voor in gang worden gezet.

Verder geeft de Tabaksproductenrichtlijn lidstaten de mogelijkheid om bepaalde toezichtstaken te retribueren aan producenten of importeurs. Ook waarborgt de richtlijn de samenwerking en handhaving door lidstaten, zoals het erop toezien dat tabaksproducten en aanverwante producten die niet voldoen aan deze richtlijn niet in de handel worden gebracht. Lidstaten dienen regels vast te stellen voor sancties bij overtreding van de ingevolge de Tabaksproductenrichtlijn vastgestelde nationale bepalingen en nemen alle nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat deze sancties worden toegepast.

Voorts moedigt de Tabaksproductenrichtlijn lidstaten aan om binnen hun eigen rechtsbevoegdheid regels te stellen over rookvrije omgevingen, binnenlandse reclame en merkextensie, nationale verkoopregelingen en het invoeren van een leeftijdsgrens voor elektronische sigaretten en navulverpakkingen. Deze regels sluiten aan bij het bereiken van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, in het bijzonder voor jongeren.

De doelgroepen die met dit wetsvoorstel worden geconfronteerd zijn producenten, importeurs, distributeurs en detaillisten van tabaksproducten en aanverwante producten. Daarnaast ervaren burgers de gevolgen van de wetswijziging, doordat zij meer dan nu geïnformeerd gaan worden over de ingrediënten van tabaksproducten en aanverwante producten en de gevolgen van het gebruik ervan voor rokers en meerokers.

b. Uitvoeringsbevoegdheden Europese Commissie en gedelegeerde handelingen

Om eenvormige voorwaarden voor de uitvoering van de Tabaksproductenrichtlijn te waarborgen zijn aan de Europese Commissie uitvoeringsbevoegdheden toegekend die betrekking hebben op het vaststellen van lijsten, formats, methodieken en procedures om aan de verplichtingen uit de richtlijn te voldoen. Deze uitvoeringsbevoegdheden zien op prioritaire additieven, ingrediënteninformatie, kenmerkende aroma's, verhoogde toxiciteit, verslavende werking, CMR-kenmerken (carcinogeen, mutageen of reprotoxisch), gezondheidswaarschuwingen en technische normen en specificaties met betrekking tot de elektronische sigaret.

Daarnaast wordt aan de Europese Commissie de bevoegdheid gegeven om een aantal handelingen vast te stellen, zodat de Tabaksproductenrichtlijn volledig operationeel wordt en om haar aan te passen aan de technische, wetenschappelijke en internationale ontwikkelingen in de tabaksproductie, -consumptie en –regulering. Deze handelingen zien onder meer op de vaststelling en aanpassing van maximumemissieniveaus en de methoden voor het meten van die emissies, het intrekken van bepaalde vrijstellingen voor andere tabaksproducten dan sigaretten en shagtabak en de aanpassing van de gezondheidswaarschuwingen. Daarbij dient de Europese Commissie bij haar voorbereidende werkzaamheden tot passende raadpleging over te gaan, onder meer op deskundigenniveau. Verder moet de Europese Commissie bij het voorbereiden en opstellen van gedelegeerde handelingen ervoor zorgen dat de desbetreffende documenten tijdig en op gepaste wijze gelijktijdig worden toegezonden aan het Europees Parlement en aan de Raad.

De Europese Commissie volgt de ontwikkelingen met betrekking tot de tenuitvoerlegging en de gevolgen van de Tabaksproductenrichtlijn. Op uiterlijk 21 mei 2021, en vervolgens wanneer nodig, dient de Europese Commissie een verslag in om te beoordelen of wijzigingen in de Tabaksproductenrichtlijn noodzakelijk zijn.

• 3. 

  De Tabaksproductenrichtlijn in Europese en internationale context

a. Wetgevend optreden op Unie niveau

Overeenkomstig artikel 114, derde lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie wordt voor wetgevingshandelingen uitgegaan van een hoog beschermingsniveau voor de volksgezondheid, daarbij moet rekening worden gehouden met nieuwe op wetenschappelijke feiten gebaseerde gegevens. Gelet op de zeer schadelijke gezondheidseffecten van tabak en de verslavende werking van nicotine, moet groot belang worden gehecht aan deze bescherming van de volksgezondheid, met name om het roken door jongeren te verminderen.

Wegens de omvang van de interne markt voor tabaksproducten en aanverwante producten, het feit dat de producenten van tabaksproducten de productie voor de gehele Europese Unie meer en meer in slechts een klein aantal fabrieken in de Europese Unie concentreren en de daaruit resulterende significante grensoverschrijdende verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten, is er - om de interne markt goed te laten functioneren - behoefte aan krachtig wetgevend optreden op het niveau van de Europese Unie. Dit omdat optreden op nationaal niveau, juist vanwege die interne markt en het vrij verkeer dat daaruit voortvloeit, niet voldoende doeltreffend is om het hoog beschermingsniveau voor de volksgezondheid te bewerkstelligen. Daarbij is harmonisatie van wetgeving voor wat betreft elektronische sigaretten en navulverpakkingen noodzakelijk vanwege de diversificatie die plaatsvindt in diverse lidstaten.

b. WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging

De Europese Unie en alle lidstaten zijn partij bij het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging. Met de Tabaksproductenrichtlijn zorgt de Europese Unie voor implementatie van diverse bepalingen uit het Kaderverdrag, voor zover deze vallen onder de competentie van de Europese Unie, en draagt zij bij aan harmonisatie van EU-bepalingen in lijn met dit verdrag. Bij de totstandkoming van de richtlijn zijn in het bijzonder van belang geweest de bepalingen inzake reglementering van ingrediënten en vermeldingen op tabaksproducten, de verpakking en etikettering van tabaksproducten en de richtsnoeren ter uitvoering van deze bepalingen. De richtsnoeren met betrekking tot de reglementering van de inhoud van tabaksproducten en de reglementering van vermeldingen op tabaksproducten roepen met name op tot het uitbannen van ingrediënten die de smaak versterken, de indruk wekken dat tabaksproducten gezondheidsvoordelen bieden en in verband worden gebracht met energie en vitaliteit of kleurende eigenschappen hebben.

De bepalingen in de Tabaksproductenrichtlijn met betrekking tot illegale handel vloeien deels voort uit het FCTC Protocol tot uitbanning van illegale handel in tabaksproducten.¹¹

Met dit voorstel van wet voldoet Nederland niet alleen aan de implementatieplicht van de richtlijn, maar wordt ook uitvoering gegeven aan de bepalingen van het Kaderverdrag om burgers te beschermen tegen blootstelling aan tabaksrook en om tabaksontmoediging te bereiken.

c. Samenhang met andere EU regelgeving

In de Tabaksproductenrichtlijn is de verplichting voor lidstaten benadrukt dat de lidstaat ervoor zorgt dat bepalingen en voorwaarden vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1907/2006¹² in voorkomend geval worden toegepast op tabaksproducten (REACH-verordening).

Daarnaast geeft de Tabaksproductenrichtlijn uitvoeringsbevoegdheden aan de Europese Commissie die overeenkomstig Verordening (EU) nr. 182/2011¹³ van het Europees Parlement en de Raad moeten worden uitgevoerd.

De Tabaksproductenrichtlijn benadrukt de toepassing van Richtlijn 95/45/EG¹⁴ van het Europees Parlement en de Raad over de verwerking van persoonsgegevens.

Elektronische sigaretten en navulverpakkingen worden door de Tabaksproductenrichtlijn gereguleerd, tenzij zij - vanwege hun presentatie of functie, als geneesmiddel of medisch hulpmiddel - onder de Richtlijnen 2001/83/EG¹⁵ van het Europees Parlement en de Raad of 93/42/EEG¹⁶ van de Raad vallen.

De bepalingen inzake misleidende informatie vormen een aanvulling op het algemene verbod van misleidende handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten dat is neergelegd in Richtlijn 2005/29/EG¹⁷ van het Europees Parlement en de Raad.

• 4. 

  Wijze van implementatie

a. Methode van implementatie

Het uitgangspunt bij de implementatie is de omzetting van de Tabaksproductenrichtlijn binnen de systematiek van bestaande regelgeving. Hiertoe wordt met dit voorstel de Tabakswet gewijzigd. Daarbij worden regels voor het bereiken van een consistent beleid en die verband houden met de bindende EU-rechtshandeling meegenomen. Daarnaast worden met dit wetsvoorstel delegatiegrondslagen gecreëerd, zodat bij algemene maatregel van bestuur en bij ministeriële regeling de regels kunnen worden uitgewerkt.

b. Regels die voortvloeien uit de Tabaksproductenrichtlijn en een consistent beleid beogen

Met dit voorstel van wet wordt een leeftijdsgrens van 18 jaar ingevoerd voor de verkoop van nicotinehoudende elektronische sigaretten en navulverpakkingen die onder de werking van de Tabaksproductenrichtlijn vallen. Het hanteren van leeftijdsgrenzen wordt aangemoedigd in de Tabaksproductenrichtlijn en wordt daarom met dit implementatietraject aanvullend meegenomen, zoals reeds aangekondigd door de Staatssecretaris van VWS.¹⁸ Het instellen van een leeftijdsgrens voorkomt dat jongeren voordat ze 18 jaar oud zijn de elektronische sigaret gaan gebruiken en verslaafd raken aan nicotine. Door een leeftijdsgrens van 18 jaar in te voeren, wordt aangesloten bij de leeftijdsgrens voor tabaksproducten. Hierdoor ontstaat een consistent beleid voor tabaksproducten en aanverwante producten.

Deze maatregel kan worden beschouwd als een kwantitatieve invoerbeperking of maatregel van gelijke werking in de zin van artikel 34 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Op grond van artikel 36 van het VWEU is het lidstaten toegestaan een dergelijke beperking in te voeren indien aan een aantal voorwaarden is voldaan, die in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie zijn uitgewerkt:

• - 

  de maatregel moet beantwoorden aan dwingende redenen van algemeen belang;
• - 

  de maatregel moet geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen;
• - 

  de maatregel mag niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel;
• - 

  de maatregel moet kenbaar en voorspelbaar zijn; en
• - 

  de maatregel moet zonder discriminatie worden toegepast.¹⁹

Naar het oordeel van de regering is de hier voorgestelde maatregel, als die handelsbelemmerend zou zijn, gerechtvaardigd met het oog op de bescherming van de volksgezondheid. Artikel 36 VWEU benoemt de bescherming van de gezondheid expliciet als mogelijke rechtvaardigingsgrond. Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie blijkt dat de lidstaten grote beleidsvrijheid hebben op het gebied van de volksgezondheid en het bepalen van het niveau van bescherming.²⁰ Elektronische sigaretten zijn schadelijker voor de gezondheid dan aanvankelijk werd gedacht. Langdurig gebruik levert risico’s op voor de gezondheid. Met de introductie van een leeftijdsgrens voor de verkoop van elektronische sigaretten wordt voorkomen dat jongeren voordat zij de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt, beginnen met het gebruik van elektronische sigaretten, wat tot een levenslange verslaving kan leiden die negatieve effecten heeft op de gezondheid.

Deze maatregel is proportioneel omdat de leeftijdsgrens op 18 jaar is gelegd waarmee niet verder is gegaan dan de wettelijke grens voor meerderjarigheid. Daarnaast voldoet de maatregel aan het subsidiariteitvereiste doordat de minst vergaande maatregel is gekozen. Slechts minderjarigen worden beschermd tegen een nicotineverslaving. Het product wordt niet geheel verboden. De maatregel gaat dan ook niet verder dan nodig is om het doel te bereiken. Aan het vereiste van kenbaarheid en voorspelbaarheid wordt met dit voorstel van wet voldaan. Ten slotte geldt de leeftijdsgrens voor de verkoop van elektronische sigaretten en navulverpakkingen ongeacht de herkomst van de producten, waardoor de maatregel zonder discriminatie wordt toegepast. Op grond van het voorgaande acht de regering deze maatregel in overeenstemming met de Europese regels met betrekking tot het vrij verkeer van goederen.

De Tabaksproductenrichtlijn introduceert een vergelijkbaar reclameregime voor elektronische sigaretten en navulverpakkingen als dat op EU-niveau voor tabaksproducten is voorgeschreven. Daarnaast moedigt de richtlijn in overweging 48 lidstaten aan om regels te stellen inzake binnenlandse reclame. Het kabinet sluit hierbij aan door met dit voorstel van wet, naast implementatie, de reclameregels voor elektronische sigaretten en navulverpakkingen volledig gelijk te trekken met de huidige nationale reclameregels voor tabaksproducten. Elektronische sigaretten kunnen tot nicotineverslaving en tabaksconsumptie leiden aangezien zij rookgedrag imiteren en normaliseren. Een reclameverbod leidt tot vermindering van de aantrekkelijkheid van elektronische sigaretten en navulverpakkingen en het maakt de verleiding om het product te gebruiken kleiner. Het gevolg is dat een hoger niveau van bescherming van de volksgezondheid wordt bereikt. Door het wetsvoorstel uit te breiden met dit punt wordt een consistent beleid voor tabaksproducten en aanverwante producten bereikt. Hierdoor worden de reclameregels voor het bedrijfsleven duidelijker.

Ook het verbod op binnenlandse reclame voor elektronische sigaretten kan worden beschouwd als een kwantitatieve invoerbeperking of maatregel van gelijke werking in de zin van artikel 34 van het VWEU en dient dus te voldoen aan de vijf hierboven genoemde criteria, omdat het reclameverbod voor elektronische sigaretten net iets verder gaat dan de Tabaksproductenrichtlijn voorschrijft. Naar het oordeel van de regering is de hier voorgestelde maatregel, als die handelsbelemmerend zou zijn, gerechtvaardigd met het oog op de bescherming van de volksgezondheid. Daarbij is het reclameverbod een geschikt middel om het beoogde doel te bereiken. Reclame voor elektronische sigaretten is de afgelopen jaren toegenomen. Dat de aantrekkelijkheid van het product hierdoor wordt vergroot, blijkt uit de toename in het aantal dagelijkse gebruikers: in 2014 gebruikte 4,1% van de Nederlandse bevolking elektronische sigaretten, terwijl dit in 2013 nog 2,5% van de Nederlandse bevolking was.²¹ Dit betekent een stijging van ongeveer 60% in het aantal dagelijkse gebruikers. Gelet op de ervaring met het reclameverbod voor tabaksproducten, is een reclameverbod voor elektronische sigaretten een passend middel om de aantrekkelijkheid van de elektronische sigaret te verkleinen. In dit kader wordt er op gewezen dat het reclameverbod grotendeels voortvloeit uit artikel 20, vijfde lid, van de Tabaksproductenrichtlijn. Dit verbod wordt slechts uitgebreid met binnenlandse reclamemiddelen, waarbij het gaat om parasollen, asbakken en affiches. De maatregel gaat daarmee niet verder dan nodig is om het doel te bereiken. Aan het vereiste van kenbaarheid en voorspelbaarheid wordt met dit voorstel van wet voldaan. Voorts geldt het reclameverbod voor alle aanbieders van elektronische sigaretten en navulverpakkingen op de Nederlandse markt, waardoor de maatregel zonder discriminatie wordt toegepast. Gelet op het beperkte bereik van de nationale maatregelen en het feit dat lidstaten grote beleidsvrijheid hebben op het gebied van de volksgezondheid en het bepalen van het niveau van bescherming,²² acht de regering ook deze maatregel in overeenstemming met de Europese regels met betrekking tot het vrij verkeer van goederen.

Naast het vrij verkeer van goederen moet het reclameverbod ook getoetst worden aan artikel 10 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) waarin de vrijheid van meningsuiting is neergelegd. Dit reclameverbod kan beschouwd worden als een inbreuk op de vrijheid van meningsuiting. De regering acht deze gerechtvaardigd, gelet op het bepaalde in artikel 10, tweede lid, EVRM. In dit artikel is opgenomen dat de vrijheid van meningsuiting plichten en verantwoordelijkheden met zich mee brengt. Hieruit blijkt dat bepaalde voorwaarden en beperkingen in verband met de vrijheid van meningsuiting mogen worden opgelegd. Deze voorwaarden en beperkingen moeten aan de volgende vereisten voldoen:

• - 

  de maatregel moet bij wet zijn voorzien;
• - 

  de maatregel moet een belang dienen dat in artikel 10, tweede lid, van het EVRM is genoemd; en
• - 

  de maatregel moet noodzakelijk zijn in een democratische samenleving.

Aan het vereiste dat de maatregel bij wet moet zijn voorzien, is gelet op dit wetsvoorstel voldaan. Voorts is deze in het belang van de bescherming van de gezondheid, welk belang in artikel 10, tweede lid, EVRM, wordt genoemd. Ten slotte is de maatregel noodzakelijk in een democratische samenleving. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft in dit kader bepaald dat staten hierbij een ruime beoordelingsvrijheid hebben als het gaat om commerciële mededelingen.²³ Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft deze overweging herhaald in een zaak met betrekking tot tabaksreclame.²⁴ Gelet op het zwaarwegende belang van de volksgezondheid, valt deze maatregel binnen de beoordelingsvrijheid van de nationale staten. Op grond van het voorgaande acht de regering deze bepaling in overeenstemming met artikel 10 EVRM.

Met het introduceren van een leeftijdsgrens voor de verkoop van elektronische sigaretten en navulverpakkingen en het verbod op reclame voor elektronische sigaretten en navulverpakkingen, regelt het kabinet meer dan hetgeen verplicht wordt gesteld op basis van de Tabaksproductenrichtlijn. Het kabinet acht deze bepalingen echter noodzakelijk, vanwege de genoemde gezondheidsrisico’s en gewenste consistentie in beleid en wet- en regelgeving. Het kabinet hanteert hiermee de kabinetslijn “lastenluwe implementatie, tenzij”, waarbij alleen voor niet-lastenluwe implementatie van EU-regelgeving gekozen mag worden indien hier zwaarwegende redenen voor zijn. Daar is hier volgens het kabinet sprake van.

De Tabaksproductenrichtlijn biedt de mogelijkheid om een vergunningstelsel voor nieuwsoortige tabaksproducten in te voeren, maar laat de criteria daarbij over aan de lidstaat. Een vergunningsplicht vergroot de administratieve lasten voor het bedrijfsleven. De noodzaak voor een vergunningsstelsel ontbreekt echter, omdat de richtlijn ook een notificatieplicht voor nieuwsoortige tabaksproducten kent en mogelijkheden tot handhaving en product- en onderzoekseisen biedt. Hierdoor komen nieuwsoortige tabaksproducten voldoende in beeld. Het kabinet kiest er daarom voor om geen vergunningstelsel voor nieuwsoortige tabaksproducten in te voeren.

Wat betreft een overgangsbepaling biedt de Tabaksproductenrichtlijn de mogelijkheid om toe te staan dat producten die niet aan de richtlijn voldoen tot 20 mei 2017 in de handel mogen worden gebracht, als ze voor 20 mei 2016 zijn geproduceerd of in het vrije verkeer zijn gebracht. Gelet op de toenemende administratieve lasten voor het bedrijfsleven, acht het kabinet deze overgangsbepaling van één jaar redelijk. Van deze overgangsbepaling zijn de regels voor elektronische sigaretten en navulverpakkingen uitgezonderd, deze zijn al geregeld in het Tijdelijk warenwetbesluit elektronische sigaret.²⁵

c. Delegatiegrondslagen

Met dit wetsvoorstel worden delegatiegrondslagen gecreëerd, zodat regels van technische aard of waarover nog een beleidskeuze moet worden gemaakt, bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling kunnen worden geregeld. De transponeringstabel geeft per richtlijnartikel aan waar implementatie is voorgesteld. Voorbeelden van regels die in lagere regelgeving worden uitgewerkt zijn de retributiemogelijkheden voor metingen en beoordelingen, de eisen voor studies en de tekst op gezondheidswaarschuwingen.

• 5. 

  Toezicht en handhaving

a. Algemeen

De wijzigingsbepalingen uit dit wetsvoorstel worden deels uitgevoerd door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: RIVM) en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA). Het RIVM zal de wetenschappelijke beoordeling uitvoeren over onder andere de ingrediënten, meetmethodes en studies. De NVWA is belast met toezicht en handhaving van de Tabakswet. Dit wetsvoorstel zorgt voor een toename van de werkzaamheden van het RIVM en de NVWA, echter, de wet wordt makkelijker uitvoerbaar en handhaafbaar omdat de nieuwe regels leiden tot een consistent beleid en een uniforme aanpak vanuit de Europese Unie. Het hanteren van uniforme elektronische formats/systemen en meetmethodes dragen hieraan bij.

Dit wetsvoorstel behelst regels voor importeurs, producenten, distributeurs en detaillisten van tabaksproducten en aanverwante producten die tot doel hebben het beter functioneren van de interne markt en het bereiken van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid. Dit doel kan alleen worden bereikt bij naleving van de regels. Artikel 23 van de Tabaksproductenrichtlijn bepaalt hierover dat lidstaten regels voor sancties moeten vaststellen die opgelegd dienen te worden bij overtredingen van de op grond van de richtlijn vastgestelde nationale bepalingen. Lidstaten dienen alle nodige maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de sancties worden toegepast. De vastgestelde sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend zijn. Eventuele financiële administratieve sancties die kunnen worden opgelegd voor een opzettelijke overtreding kunnen zo worden vastgesteld dat zij het met de overtreding beoogde economische voordeel wegnemen.

Met dit voorstel van wet worden de toezichts- en handhavingstaken die gelden voor de huidige Tabakswet uitgebreid voor de bepalingen die hiermee worden gewijzigd. Dit betekent het volgende.

b. Handhaving door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit

De NVWA houdt toezicht op de naleving van de regels uit de Tabakswet en het Tijdelijk Warenwetbesluit elektronische sigaret. Hiertoe heeft de NVWA bevoegdheden gekregen op grond van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht. Met dit voorstel van wet worden de bepalingen op de naleving waarvan de NVWA moet toezien verruimd. Zo zal de NVWA nu ook toezicht gaan houden op de naleving van het reclameverbod voor elektronische sigaretten en navulverpakkingen. Gelet op de samenhang van deze toezichtstaken met de toezichtstaken die de NVWA al heeft, hoeft er geen sprake te zijn van een verruiming van de handhavingsinzet. Evenmin is er aanleiding om aan te nemen dat de handhavingsbehoefte door dit wetsvoorstel wordt vergroot, omdat de naleving van de huidige regels voor producenten, importeurs, distributeurs en detaillisten geen bijzondere afwijking vertoont. De gevolgen voor de belasting van de rechterlijke macht worden daardoor gering geacht.

De NVWA zal ook toezicht houden op de leeftijdsgrens voor de verkoop van elektronische sigaretten. Er wordt niet verwacht dat hiervoor extra inzet van de handhavingscapaciteit nodig is. De NVWA zal op dezelfde manier als bij het toezicht op de naleving van de leeftijdsgrens voor de verkoop van tabaksproducten, toezicht houden op de naleving van de leeftijdsgrens voor de verkoop van elektronische sigaretten. Hiervoor wordt de capaciteit ingezet op basis van risicogericht toezicht. De risico’s worden met behulp van nalevingonderzoeken in kaart gebracht. Zo blijkt uit de meting van Intraval in 2014 dat de spontane naleving van de leeftijdsgrens voor tabaksverkoop bij jongeren van 14 en 15 jaar hoger is dan bij jongeren van 16 en 17 jaar.²⁶ Risicogericht toezicht biedt mogelijkheden om de handhavingscapaciteit hierop te laten aansluiten. De regering merkt op dat bij het inzetten van de handhavingscapaciteit voor de naleving van de leeftijdsgrens voor verkoop van elektronische sigaretten ook risicogericht toezicht zal worden gehouden. Voor een analyse van de risico’s zal aansluiting worden gezocht bij de nalevingsonderzoeken over verkoop van tabaksproducten. Dat binnen de Europese Unie de leeftijdsgrens voor de verkoop van elektronische sigaretten, net als bij tabaksproducten, niet is geharmoniseerd, wordt hierin meegenomen.

c. Bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving

Als de NVWA tijdens haar toezichtstaak een overtreding constateert, wordt er gehandhaafd. Dit kan, net zoals dat voor de bepalingen in de huidige Tabakswet geldt, door middel van bestuursrechtelijke handhaving en strafrechtelijke handhaving. Hierdoor is sprake van een duaal systeem.

d. Sanctie-instrumentarium

Met dit voorstel van wet wordt het sanctie-instrumentarium voor bestuursrechtelijke handhaving uitgebreid. De bevoegdheid ontstaat om bestuursdwang toe te passen wanneer producenten, importeurs of distributeurs van tabaksproducten, elektronische sigaretten en navulverpakkingen niet voldoende maatregelen treffen om onveilige producten uit de handel te nemen of terug te roepen. Deze bevoegdheid kan ook worden gebruikt wanneer er producten op de markt zijn gebracht terwijl met betrekking tot die producten niet voldaan is aan de verplichtingen om gegevens en bescheiden in te dienen. Op grond van artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht kan in dat geval ook een last onder dwangsom worden opgelegd. De overige bestuursrechtelijke maatregelen die nu in de Tabakswet zijn opgenomen, worden met dit voorstel van wet ook van toepassing voor elektronische sigaretten en navulverpakkingen. De bijlage bij de Tabakswet zal aangepast worden aan de nieuwe artikelen uit dit wetsvoorstel.

Het sanctie-instrumentarium voor strafrechtelijke handhaving wordt met dit wetsvoorstel uitgebreid voor elektronische sigaretten en navulverpakkingen. Bij overtreding kan op grond van de Wet op de economische delicten een geldboete, taakstraf of gevangenisstraf worden opgelegd.

Het sanctie-instrumentarium voor bestuursrechtelijke handhaving zoals dat voor overtredingen van de huidige Tabakswet is geregeld, blijft ongewijzigd. Met dit voorstel van wet ontstaat er een uniform sanctiebeleid voor tabaksproducten en aanverwante producten. Dit leidt tot meer duidelijkheid over de regels en de gevolgen bij overtreding.

• 6. 

  Gevolgen voor regeldruk en overige bedrijfseffecten

Dit wetsvoorstel leidt niet tot gevolgen voor regeldruk voor burgers.

Voor producenten, importeurs en distributeurs van elektronische sigaretten en navulverpakkingen leidt dit wetsvoorstel tot nalevingskosten, omdat zij een systeem voor het vergaren van informatie over alle vermoedelijke schadelijke effecten van deze producten op de menselijke gezondheid moeten opzetten en bijhouden. Omdat niet wordt voorgeschreven hoe dit systeem er uit moet zien en de te verzamelen informatie in beginsel aansluit bij het primaire proces, is er sprake van zeer beperkte eenmalige nalevingskosten.

Bovenstaande leidt tot de volgende nalevingskosten.

Voor zover de bepalingen die bij algemene maatregel van bestuur worden geregeld gevolgen hebben voor regeldruk, worden deze gevolgen in de nota van toelichting meegenomen.

Daarnaast heeft het voorstel overige bedrijfseffecten. Omdat het kabinet ervoor kiest een leeftijdsgrens voor de verkoop van elektronische sigaretten en navulverpakkingen te introduceren en een verbod op reclame voor elektronische sigaretten en navulverpakkingen, kan dit effecten hebben op de omzetontwikkeling van Nederlandse producenten, importeurs en distributeurs. Het kabinet acht de voorgestelde maatregelen echter proportioneel, vanwege de positieve bijdrage die deze hebben voor de volksgezondheid.

• 7. 

  Financiële gevolgen voor de rijksbegroting

Er zijn geen gevolgen voor de rijksbegroting.

• 8. 

  Consultatie

Het kabinet heeft ervoor gekozen om dit wetsvoorstel niet te consulteren, omdat consultatie tot verkeerde verwachtingen kan leiden over de invloed die er zou zijn op de implementatie. Nu dit wetsvoorstel dient ter implementatie van de Tabaksproductenrichtlijn, is die ruimte er niet.

• 9. 

  Notificatie

Het voorstel van wet is op 24 februari 2015 ingevolge artikel 8, eerste lid, van Richtlijn nr. 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PbEG 1998, L 204) voorgelegd aan de Commissie en de lidstaten van de Europese Unie.

Italië heeft in een uitvoerig gemotiveerde mening opmerkingen gemaakt naar aanleiding van de notificatie van dit wetsvoorstel. De opmerkingen hebben betrekking op de mogelijke invoering van neutrale verpakkingen (plain packaging). Echter, dit wetsvoorstel heeft niet tot doel neutrale verpakkingen voor tabaksproducten te verplichten. De opmerkingen van Italië lijken daarom te berusten op een misverstand.

Het wetsvoorstel is niet voorgelegd aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie, ingevolge de Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235), vanwege de geringe gevolgen voor de wereldhandel.

Artikelsgewijs

Artikel I

Onderdeel A

In onderdeel A wordt voorgesteld artikel 1 opnieuw vast te stellen. Er wordt een aantal nieuwe begrippen geïntroduceerd afkomstig uit Tabaksproductenrichtlijn. Het gaat daarbij om additief, buitenverpakking, consument, detaillist, elektronische sigaret, emissie, importeur van tabaksproducten en aanverwante producten, in de handel brengen, maximumemissieniveau, navulverpakking, producent, sigaar, tabak, verpakkingseenheid en voor roken bestemd kruidenproduct. Bij de definitie van buitenverpakking is ten opzichte van de richtlijn toegevoegd dat de cellofaanverpakking onbedrukt moet zijn om niet te tellen als buitenverpakking. Dit volgt uit de eis in artikel 8, derde lid, van de Tabaksproductenrichtlijn waarin is bepaald dat de gezondheidswaarschuwingen volledig zichtbaar moeten zijn.

Een aantal begripsbepalingen is al in de wet opgenomen, maar is in dit wetsvoorstel veranderd doordat de begripsbepalingen in Tabaksproductenrichtlijn anders zijn. Het gaat daarbij om de begripsbepalingen van tabaksproducten en ingrediënt. De definitie van teer wordt niet aangepast. De wijziging zou slechts een taalkundige verandering betekenen. Inhoudelijk is met de Tabaksproductenrichtlijn geen verandering beoogd aangezien er in Engelse taalversies geen verschil is met de definitie van teer in Richtlijn 2001/37/EG.

Verder wordt voorgesteld om een aantal bestaande begripsbepalingen aan te passen aan de uitbreiding van de reikwijdte van de wet. Het gaat hierbij om reclame, sponsoring, tabaks- of elektronische sigarettenspeciaalzaak en verkooppunt van tabaksproducten, elektronische sigaretten of navulverpakkingen. Met betrekking tot de voorgestelde begripsbepaling van tabaks- of elektronische sigarettenspeciaalzaak wordt het volgende opgemerkt. In de huidige reclameregels voor tabaksproducten wordt een uitzondering gemaakt voor tabaksspeciaalzaken, daar mag binnen bepaalde grenzen wel reclame worden gemaakt. Deze uitzondering is voor het eerst opgenomen in de Wet van 18 april 2002 tot wijziging van de Tabakswet (Stb. 2002, 201). Onder tabaksspeciaalzaak vallen geen zaken met minder dan 10 m² oppervlakte, tenzij deze al voor 1 januari 2001 stonden geregistreerd bij de Kamer van Koophandel als tabakszaak. Deze minimum oppervlakte is opgenomen om te voorkomen dat kleine kiosken ook als tabaksspeciaalzaak konden worden aangemerkt. Deze redenering wordt doorgezet voor elektronische sigarettenspeciaalzaken. Als datum waarop kleine elektronische sigarettenspeciaalzaken moeten worden geregistreerd is 20 mei 2016 opgenomen, omdat de Tabaksproductenrichtlijn op deze datum geïmplementeerd moet zijn. Voor tabaksspeciaalzaken verandert er door dit wetsvoorstel niets.

Daarnaast is een aantal nieuwe begrippen in dit wetsvoorstel opgenomen vanwege de uitbreiding van de reikwijdte en die de leesbaarheid van de wet verbeteren. Het gaat hierbij om Europese Economische Ruimte, nicotinehoudende vloeistof, tabaksproductenrichtlijn en tabaksproducten en aanverwante producten. Voor Europese Economische Ruimte is een begripsbepaling opgenomen omdat de Tabaksproductenrichtlijn van toepassing is op de gehele Europese Economische Ruimte (waar ook Noorwegen, Liechtenstein en IJsland deel van uitmaken).

Voorts is een definitie voor distributeur opgenomen. Dit begrip wordt in de Tabaksproductenrichtlijn wel gebruikt, maar niet gedefinieerd. Daarom is gekozen voor een ruime definitie waaruit blijkt dat de distributeur een rol speelt in de toeleveringsketen van tabaksproducten en aanverwante producten, maar daarbij een andere rol heeft dan de producent, importeur en detaillist. Deze begrippen worden in de richtlijn wel gedefinieerd.

Ten slotte is een begripsbepaling opgenomen voor binnenlandse verkoop op afstand. Voor een toelichting hierbij wordt verwezen naar de toelichting bij artikel I, onderdeel J. Voor de inhoud van de begripsbepaling is aansluiting gezocht bij artikel 230g, eerste lid, onder e, van Burgerlijk Wetboek Boek 6, waarin een definitie is opgenomen van ‘overeenkomst op afstand’.

Het tweede lid van het voorgestelde artikel 1 sluit elektronische sigaretten en navulverpakkingen die vallen onder de Geneesmiddelenwet of de Wet op de medische hulpmiddelen uit van de reikwijdte van deze wet. Deze uitzondering volgt ook uit de Tabaksproductenrichtlijn. In de Tabaksproductenrichtlijn wordt verwezen naar Richtlijn 2001/83/EG²⁸ en Richtlijn 93/42/EEG²⁹. De eerste richtlijn is geïmplementeerd bij en krachtens de Geneesmiddelenwet, de tweede bij en krachtens de Wet medische hulpmiddelen. Omdat de begrippen ‘geneesmiddel’ en ‘medisch hulpmiddel’ uit de genoemde richtlijnen komen, is het Unierecht van toepassing bij de interpretatie hiervan. Het is mogelijk voor een producent of importeur van een elektronische sigaret om deze als geneesmiddel of medisch hulpmiddel op de markt te brengen, als het product aan de daarvoor gestelde eisen voldoet.

Het is noodzakelijk zowel naar de Geneesmiddelenwet als naar de Wet op de medische hulpmiddelen te verwijzen omdat een elektronische sigaret met nicotinehoudende vloeistof in de vorm van een wegwerpproduct of de nicotinehoudende vloeistof zelf, een geneesmiddel kan zijn en het mechanisme van een elektronische sigaret zonder vloeistof een medisch hulpmiddel kan zijn.

Onderdeel B

Voorgesteld wordt om de titel van paragraaf twee van de wet aan te passen aan de verruimde reikwijdte van de wet.

Onderdeel C

Artikel 2

In het voorgestelde artikel 2, eerste lid, is een grondslag opgenomen om met betrekking tot tabaksproducten, elektronische sigaretten, navulverpakkingen en nicotinehoudende vloeistof eisen te stellen in het belang van de volksgezondheid. Het gaat hierbij om eisen aan de producten zelf, bijvoorbeeld wat betreft de samenstelling en technische vereisten (waar het gaat om elektronische sigaretten). Ook wordt voorgesteld een grondslag op te nemen voor aanwijzing van methoden die moeten worden gebruikt om aan te tonen dat een product aan de wettelijke eisen voldoet. Het aanwijzen van methoden van onderzoek is als een discretionaire bevoegdheid vormgegeven omdat niet met betrekking tot alle eisen die aan tabaksproducten en aanverwante producten gesteld worden, methoden van onderzoek worden aangewezen. Methoden van onderzoek worden in ieder geval aangewezen met betrekking tot de metingen van teer, nicotine en koolmonoxide in sigaretten. Daarnaast zullen methoden worden aangewezen om de juistheid van deze metingen te verifiëren. Verder kan deze grondslag worden gebruikt om methoden van onderzoek aan te wijzen die door middel van gedelegeerde handelingen door de Europese Commissie kunnen worden aangewezen (artikel 4, vijfde lid, van de Tabaksproductenrichtlijn). Ten slotte kunnen methoden van onderzoek worden aangewezen voor het meten van andere emissies waarvoor Nederland op grond van artikel 4, vierde lid, van de richtlijn, maximumemissieniveaus vast stelt.

Het voorgestelde tweede lid geeft een grondslag om met betrekking tot de verpakking van tabaksproducten, elektronische sigaretten, navulverpakkingen en voor roken bestemde kruidenproducten eisen te kunnen stellen. De Tabaksproductenrichtlijn geeft gedetailleerde voorschriften over de verpakkingen van deze producten.

In het voorgestelde derde lid wordt bepaald dat afbeeldingen van tabaksproducten of aanverwante producten, die gericht zijn op consumenten in de Europese Unie moeten voldoen aan de eisen die aan de verpakkingen worden gesteld op grond van het tweede lid. Dit betekent onder andere dat de waarschuwingsteksten ook op deze afbeeldingen voor moeten komen. Door het reclameverbod in artikel 5 zijn er niet veel afbeeldingen mogelijk die gericht zijn op consumenten. Toch heeft dit verbod nog toegevoegde waarde met betrekking tot afbeeldingen die worden gebruikt bij internetverkoop en in tabaks- en elektronische sigarettenspeciaalzaken. Voorgesteld wordt om een grondslag op te nemen om nadere regels te stellen. Hierbij moet worden gedacht aan regels met betrekking tot de zijde van de verpakking die moet worden afgebeeld of het rouleren van de gezondheidswaarschuwingen.

In het voorgestelde vierde lid wordt bepaald dat de verpakkingseenheid van een elektronische sigaret en een navulverpakking een bijsluiter moet bevatten. Regels met betrekking tot de inhoud van de bijsluiter worden bij ministeriële regeling gesteld.

Artikel 3

Het voorgestelde artikel 3 is in overeenstemming gebracht met de voorgestelde reikwijdte van de wet en het begrip ‘in de handel brengen’. Dit begrip volgt uit de Tabaksproductenrichtlijn. In de huidige wet heeft artikel 3 twee leden. Voorgesteld wordt om het huidige tweede lid te laten vervallen omdat hierin een uitzondering wordt gemaakt voor producten die bestemd zijn voor uitvoer, vernietiging ofwel in overeenstemming worden gebracht met de aan het product gestelde eisen. Door de begripsbepaling van ‘in de handel brengen’, dat zich richt op de terbeschikkingstelling van producten aan consumenten (zie voorgesteld artikel 1, eerste lid), wordt de uitzondering in het huidig artikel 3, tweede lid, overbodig.

Voorgesteld wordt om een nieuw tweede lid toe te voegen waarin wordt verboden om nieuwe en gewijzigde producten in de handel te brengen ten aanzien waarvan niet is voldaan aan de verplichtingen om gegevens en bescheiden in te dienen. Deze verplichtingen volgen bij of krachtens artikel 3b. Het gaat hier om de verplichtingen die in de Tabaksproductenrichtlijn zijn neergelegd om voor nieuwe of gewijzigde producten tijdig een kennisgeving te doen aan de bevoegde autoriteit. Om hierop krachtig te kunnen handhaven, is het noodzakelijk dat ook het in de handel brengen van producten waarvan geen kennisgeving is gedaan, verboden wordt. Van deze producten is tenslotte niet bij voorbaat vastgesteld dat de schadelijkheid ervan beperkt is.

Artikel 3a

In het voorgestelde artikel 3a, eerste lid, is het verbod op tabak voor oraal gebruik aangepast aan het feit dat er begripsbepalingen van ‘tabak voor oraal gebruik’ en ‘in de handel brengen’ in dit wetsvoorstel zijn opgenomen.

Artikel 3b

De informatieverplichtingen voor importeurs en producenten van tabaksproducten zijn uitgebreid en gewijzigd in de Tabaksproductenrichtlijn. Zo dienen producenten en importeurs van tabaksproducten gegevens over de emissieniveaus en ingrediënten te verschaffen voordat een nieuwe of gewijzigde product op de markt wordt gebracht. Daarnaast moeten deze importeurs en producenten verslag doen van hun verkoopvolumes per merk en type, per jaar. Verder moeten zij al hun interne en externe marktonderzoeken indienen. Ten slotte moeten ze studies uitvoeren naar de gevolgen van bepaalde ingrediënten. Deze verplichtingen volgen uit de artikelen 5 en 6 van de Tabaksproductenrichtlijn.

In artikel 6 van de Tabaksproductenrichtlijn is ook een verplichting neergelegd om diepgaande studies uit te voeren naar additieven die door de Europese Commissie op een prioriteitenlijst worden geplaatst. Artikel 6 van de richtlijn bepaalt ook wat de inhoud van deze studies moet zijn. Daarnaast biedt de Tabaksproductenrichtlijn in artikel 5, derde lid, de mogelijkheid om producenten en importeurs te verplichten studies te laten uitvoeren om de gevolgen van ingrediënten voor de gezondheid na te gaan. Beide soorten studies vallen onder de voorgestelde delegatiegrondslag van artikel 3b, eerste lid, onder c. Via deze delegatiegrondslag kan dus van de mogelijkheid in de richtlijn gebruik worden gemaakt om studies te eisen met betrekking tot de gevolgen voor de volksgezondheid.

Wanneer er nieuwsoortige tabaksproducten op de markt worden gebracht, moeten producenten en importeurs zes maanden voor de beoogde datum van het in de handel brengen van het product een kennisgeving indienen. Nieuwsoortige tabaksproducten zijn tabaksproducten die niet vallen onder de categorieën: sigaretten, shagtabak, pijptabak, waterpijptabak, sigaren, cigarillo’s, pruimtabak, snuiftabak of tabak voor oraal gebruik en die na 19 mei 2014 in de handel zijn of worden gebracht (zie de begripsbepaling in artikel 2, onder 14, van de Tabaksproductenrichtlijn). De kennisgeving bestaat uit studies en marktonderzoeken naar de toxiciteit, de verslavende werking en de aantrekkelijkheid van het product. Deze verplichtingen volgen uit artikel 19, eerste en tweede lid, van de richtlijn. Nieuwsoortige tabaksproducten zijn tabaksproducten en vallen daarmee onder de begripsbepaling van tabaksproducten en aanverwante producten en dus ook onder deze delegatiegrondslag in het voorgestelde artikel 3b, eerste lid.

Daarnaast gelden verplichtingen om gegevens te verstrekken voor producenten en importeurs van elektronische sigaretten en navulverpakkingen. Uit artikel 20, tweede lid, van de Tabaksproductenrichtlijn, volgt de verplichting om gegevens te verstrekken vóór de datum dat het product op de markt wordt gebracht. Voor producten die al op de markt zijn op het moment van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zal gelden dat zij tot 20 november 2016 de tijd hebben om die gegevens in te dienen. Daarnaast moeten producenten en importeurs van elektronische sigaretten en navulverpakkingen jaarlijks gegevens verstrekken over de verkoop van hun producten. Deze eis volgt uit artikel 20, zevende lid, van de richtlijn.

Ook voor producenten en importeurs van kruidenrookproducten volgen uit de Tabaksproductenrichtlijn verplichtingen om gegevens te verstrekken met betrekking tot de samenstelling van hun producten. Wanneer de samenstelling van een product wijzigt, wordt daarvan melding gemaakt voordat de vernieuwde producten op de markt worden gebracht. Deze eisen zijn opgenomen in artikel 22, eerste lid, van de richtlijn.

Al deze eisen met betrekking tot gegevensverstrekking vallen onder de voorgestelde delegatiegrondslag in artikel 3b, eerste lid. Hierin is een niet-limitatieve opsomming opgenomen van de aspecten waar de regels over gegevensverstrekking betrekking op kunnen hebben. Het gaat hierbij om de inhoud van de gegevens, het tijdstip en de wijze waarop de gegevens moeten worden ingediend, de uit te voeren studies en proeven en de beoordeling daarvan door een onafhankelijke wetenschappelijke instantie en de bij te voegen bescheiden. Deze lijst is vormgegeven als een niet-limitatieve lijst omdat de precieze verplichtingen met betrekking tot het indienen van gegevens en bescheiden zal worden vastgelegd in een format dat door middel van uitvoeringshandelingen van de Europese Commissie zal worden vastgesteld (zie artikel 5, vijfde lid, van de Tabaksproductenrichtlijn).

Daarnaast geeft het voorgestelde artikel 3b, eerste lid, de discretionaire bevoegdheid om met betrekking tot verschillende producten verschillende regels te stellen. Dit is noodzakelijk omdat in de Tabaksproductenrichtlijn van producenten en importeurs van verschillende producten verschillende gegevens worden geëist. Zo moeten producenten en importeurs van elektronische sigaretten (artikel 20 van de Tabaksproductenrichtlijn) andere gegevens verstrekken dan producenten en importeurs van sigaretten en shagtabak (artikel 6 van de Tabaksproductenrichtlijn). Ook producenten en importeurs van nieuwsoortige tabaksproducten (artikel 18 van de Tabaksproductenrichtlijn) hebben op dit vlak andere verplichtingen dan producenten en importeurs van voor roken bestemde kruidenproducten (artikel 22 van de Tabaksproductenrichtlijn). Bij algemene maatregel van bestuur en ministeriële regeling zal precies worden vastgesteld welke gegevens moeten worden ingediend met betrekking tot de verschillende producten.

Om kleine en middelgrote ondernemingen in de administratieve lasten te ontlasten, worden zij vrijgesteld van de verplichting om studies uit te voeren naar additieven die door de Commissie op de prioriteitenlijst worden geplaatst. Deze vrijstelling geldt alleen indien er een andere importeur of producent is die reeds een verslag over dit additief heeft opgesteld. Dit is opgenomen in artikel 6, vijfde lid, van de Tabaksproductenrichtlijn. De delegatiegrondslag is geformuleerd als een discretionaire bevoegdheid, omdat er meerdere verplichtingen zijn tot het uitvoeren van studies. De vrijstelling zal echter alleen gaan gelden voor studies in de zin van artikel 6, vijfde lid, van de Tabaksproductenrichtlijn.

Hetzelfde geldt voor de delegatiegrondslagen waarin is bepaald dat gegevens openbaar gemaakt kunnen worden, tenzij het gaat om bedrijfs- of fabricagevertrouwelijke gegevens (voorgesteld derde lid) en waarin is bepaald dat bepaalde gegevens gedeeld kunnen worden met de Europese Commissie en de andere lidstaten (voorgesteld vierde lid). Ook deze grondslag is als een discretionaire bevoegdheid geformuleerd omdat niet alle verstrekte gegevens openbaar gemaakt, of met de Europese Commissie en de andere lidstaten gedeeld zullen worden. De Tabaksproductenrichtlijn verplicht niet voor alle gegevens die op grond van het voorgestelde eerste lid door producenten en importeurs worden verstrekt dat deze worden gedeeld of openbaar worden gemaakt. Bij de uitwerking hiervan wordt de Tabaksproductenrichtlijn gevolgd en zal niet meer informatie worden gedeeld of openbaar worden gemaakt dan dat op grond van de richtlijn is vereist.

Daarnaast kan worden bepaald of de studies moeten worden beoordeeld door een onafhankelijke wetenschappelijke instantie (zie voorgesteld artikel 3b, eerste lid, onder c). De Tabaksproductenrichtlijn geeft deze mogelijkheid voor studies die op grond van artikel 6 van de richtlijn worden uitgevoerd naar de additieven die door de Commissie op de prioriteitenlijst zijn gezet. De bevoegdheid om te eisen dat studies worden beoordeeld door een onafhankelijke wetenschappelijke instantie zal niet bij andere studies en proeven worden ingezet.

In het voorgestelde vijfde lid wordt vastgelegd welke marktdeelnemer er verplicht is om de informatie aan te leveren.

Onderdeel D

Met de voorgestelde wijziging van artikel 3c wordt de term ‘gehalte’ vervangen door ‘maximumemissieniveau’. Deze wijziging is in overeenstemming met de terminologie die in de Tabaksproductenrichtlijn wordt gebruikt.

Door de voorgestelde wijziging in artikel 3c, tweede lid, kunnen erkende laboratoria niet meer zelf metingen en onderzoekingen uitvoeren ter controle van de maximumemissieniveau’s van teer, nicotine en koolmonoxide. Zij moeten de door producenten, importeurs of distributeurs uitgevoerde tests nog wel verifiëren. Deze wijziging volgt uit artikel 4, tweede lid, van Tabaksproductenrichtlijn. In de praktijk voerden de erkende laboratoria de tests al niet meer zelf uit.

Onderdeel E

Het huidige artikel 3e van de Tabakswet bepaalt dat verpakkingen van tabaksproducten geen teksten, namen, handelsmerken en figuratieve of andere tekens mag bevatten die de suggestie wekken dat een bepaald tabaksproduct minder schadelijk is dan een ander tabaksproduct. Deze bepalingen zullen nu worden opgenomen in de algemene maatregel van bestuur, op basis van de grondslag in het voorgestelde artikel 2, tweede lid.

Het voorgestelde artikel 3e, eerste lid, bevat de verplichting voor producenten, importeurs en distributeurs van elektronische sigaretten en navulverpakkingen om een systeem op te zetten waarin zij bijhouden welke vermoedelijk schadelijke effecten elektronische sigaretten en navulverpakkingen op de menselijke gezondheid hebben. Deze eis volgt uit artikel 20, negende lid, van de Tabaksproductenrichtlijn.

Producenten, importeurs en distributeurs zijn zelf verantwoordelijk voor het opzetten en bijhouden van het systeem. Echter, op basis van de Tabaksproductenrichtlijn zijn de lidstaten verantwoordelijk dat het systeem er daadwerkelijk komt en gaat functioneren. Daarom is in het voorgestelde artikel 3e, tweede lid, een delegatiebepaling opgenomen om met betrekking tot het systeem regels te kunnen stellen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur. Van deze bepaling zal alleen gebruik gemaakt worden indien blijkt dat producenten, importeurs en distributeurs niet zelf een systeem opzetten en bijhouden.

Onderdeel F

In de voorgestelde artikelen 5 en 5a wordt de reikwijdte van de regels met betrekking tot reclame voor tabaksproducten uitgebreid met elektronische sigaretten en navulverpakkingen. Voorgesteld wordt om deze artikelen voor de leesbaarheid opnieuw vast te stellen. Daarbij hebben enkele herformuleringen plaatsgevonden, echter de betekenis van de regels is –behoudens de uitbreiding van de reikwijdte- niet veranderd. Dit wetsvoorstel heeft dus niet tot doel om de jurisprudentie die zich op dit punt heeft gevormd te veranderen.

De reclameregels uit artikel 20, vijfde lid, van de Tabaksproductenrichtlijn komen nagenoeg volledig overeen met de reclameregels die gelden voor tabaksproducten op grond van Richtlijn 2003/33/EG³⁰ en Richtlijn 2010/13/EU³¹. De nationale regels voor tabaksreclame gaan verder dan deze richtlijnen eisen, aangezien de Europese Unie niet over alle reclamesoorten bevoegdheid heeft.³² Om te voorkomen dat er twee verschillende reclameregimes binnen één wet ontstaan is ervoor gekozen om het gehele reclameregime voor tabaksproducten ook van toepassing te verklaren op elektronische sigaretten en navulverpakkingen. Hiermee wordt invulling gegeven aan de aanmoediging van de Europese Unie in overweging 48 bij de Tabaksproductenrichtlijn waarin lidstaten worden opgeroepen regels te stellen voor binnenlandse reclame en brand stretching met betrekking tot elektronische sigaretten en navulverpakkingen.

Het voorgestelde eerste lid van artikel 5 geeft de hoofdregel: alle reclame en sponsoring voor tabaksproducten, elektronische sigaretten en navulverpakkingen is verboden. In het voorgestelde tweede lid wordt duidelijk gemaakt dat onder dit verbod ook reclameboodschappen, telewinkelboodschappen, sponsoring en productplaatsing vallen die binnen de reikwijdte van de Mediawet 2008 vallen.

Het derde, vierde en vijfde lid bevatten uitzonderingen op de hoofdregel. In het voorgestelde derde lid is de uitzondering opgenomen dat sponsoring van radioprogramma’s is toegestaan indien de hoofdactiviteit van de sponsorende onderneming niet wordt gevormd door de vervaardiging of verkoop van tabaksproducten, elektronische sigaretten of navulverpakkingen. Dit betekent dat bijvoorbeeld supermarkten wel mogen sponsoren omdat de hoofdactiviteit van een supermarkt niet bestaat uit de verkoop van tabaksproducten. Deze uitzondering volgt uit artikel 4, tweede lid, van Richtlijn 2003/33/EG. Op een dergelijke sponsoring zijn de eisen van de Mediawet 2008 van toepassing.

De tweede uitzondering is het reclame maken voor een andere product of dienst met dezelfde naam als een tabaksproduct, elektronische sigaret, of navulverpakking indien deze naam reeds te goeder trouw voor beide producten werd gebruikt. Er moet wel gebruik gemaakt worden van een duidelijk andere presentatievorm van dezelfde naam, zodat voor de consument duidelijk is dat het hier niet gaat om een tabaksproduct, elektronische sigaret of navulverpakking (voorgesteld artikel 5, vierde lid). Hiermee wordt beoogd te voorkomen dat producten die niets van doen hebben met tabaksproducten, elektronische sigaretten of navulverpakkingen, maar die toevalligerwijs dezelfde naam dragen, zoals Chesterfield bankstellen, door deze reclamebeperking worden getroffen. Met te goeder trouw moet worden begrepen dat op geen enkele wijze de bedoeling hebbend om tabaksproducten aan te prijzen, dan wel dat tot gevolg hebben. Deze uitzondering geldt niet voor reclameboodschappen, telewinkelboodschappen, sponsoring en productplaatsing die onder de reikwijdte van de Mediawet 2008 vallen.

De derde uitzondering betreft de commerciële mededelingen in de pers en andere gedrukte publicaties die bestemd zijn voor de handelaren in tabaksproducten, elektronische sigaretten en navulverpakkingen of die bestemd zijn voor landen buiten de Europese Unie (voorgesteld artikel 5, vijfde lid, onder a). Voor de tabaksproducten volgt deze uitzondering uit artikel 3, eerste lid, van Richtlijn 2003/33/EU.

De laatste uitzondering heeft te maken met het aanprijzen van tabaksproducten, elektronische sigaretten en navulverpakkingen in speciaalzaken en afgesloten verkooppunten in een warenhuis of levensmiddelenzaak. In deze omgeving is binnen grenzen, aanprijzing van deze producten toegestaan (voorgesteld artikel 5, vijfde lid, onder b en c). In de Regeling tabaksreclame in of aan tabaksspeciaalzaken en tabaksverkooppunten zijn nadere regels gesteld op dit punt. Deze regels zullen worden aangepast aan de voorgestelde uitbreiding van de reikwijdte van dit artikel.

Het voorgestelde zesde lid bevat een verbod op het om niet of tegen symbolische vergoeding verstrekken van tabaksproducten, elektronische sigaretten en navulverpakkingen. Dit verbod wordt gerechtvaardigd door de verslavende werking van de producten.

In het zevende lid wordt een grondslag gegeven om bij algemene maatregel van bestuur goederen en diensten aan te wijzen die in het bijzonder bestemd zijn voor minderjarigen, die niet in speciaalzaken en afgesloten verkooppunten in warenhuizen en levensmiddelenzaken mogen worden aangeboden. Dit verbod dient ertoe te voorkomen dat jongeren wennen aan een omgeving waar voornamelijk tabaksproducten, elektronische sigaretten en navulverpakkingen worden verkocht.

Artikel 5a betreft een verbod op merkextensie (brand stretching). Dit houdt in dat een naam, merk, symbool of ander onderscheidend teken dat wordt gebruikt voor tabaksproducten, elektronische sigaretten of navulverpakkingen niet mag worden gebruikt voor andere producten of diensten (eerste lid) of dat merken van niet-tabaksproducten, elektronische sigaretten of navulverpakkingen worden gebruikt voor het creëren van nieuwe merken voor tabaksproducten, elektronische sigaretten of navulverpakkingen (tweede lid). In het tweede geval moet men dan bijvoorbeeld denken aan een sigarettenmerk met dezelfde naam als een onder jongeren populair merk sportschoenen. Het derde en het vierde lid geven uitzonderingen op deze verboden. Voor producten en diensten die de naam dragen van tabaksproducten en tabaksproducten die de naam dragen van andere producten of diensten, geldt het verbod niet als deze producten en diensten al vóór 7 november 2002 in de handel waren. Deze datum heeft betrekking op de inwerkingtreding van de Wet van 18 april 2002 tot wijziging van de Tabakswet (Stb. 2002, 201). De inwerkingtreding van deze wet is geregeld in Stb. 2002, 362. Voor producten en diensten die de naam dragen van elektronische sigaretten of navulverpakkingen en voor elektronische sigaretten en navulverpakkingen die de naam dragen van andere producten en diensten, geldt dit verbod voor producten en diensten die na inwerkingtreding van deze wet in de handel worden gebracht. Hiermee wordt voorkomen dat producten en diensten die nu al in naam, merk, symbool of enig ander onderscheidend kenmerk overeen komen met een elektronische sigaret of navulverpakking, verplicht worden dit aan te passen.

In het voorgestelde vijfde lid wordt een grondslag opgenomen om bij algemene maatregel van bestuur regels te kunnen stellen over het gebruik van tabaksmerken voor elektronische sigaretten en navulverpakkingen of het gebruik van merken van elektronische sigaretten en navulverpakkingen voor tabaksproducten. Op dit moment is nog onvoldoende duidelijk over hoe deze markten zich tot elkaar verhouden en of merkextensie tussen tabaksproducten en elektronische sigaretten onderling tot ongewenste effecten op de markt kan leiden. Daarom wordt de mogelijkheid gecreëerd om hierover op een later moment regels te stellen.

Voor de duidelijkheid wordt benadrukt dat het voorgestelde artikel 5a betrekking heeft op de namen, merken, symbolen en andere onderscheidende tekens van de producten en diensten zelf. Dit in tegenstelling tot het voorgestelde artikel 5, vierde lid, dat betrekking heeft op reclames voor andere producten of diensten dan tabaksproducten, elektronische sigaretten en navulverpakkingen.

Onderdelen G en H

Met de voorgestelde wijzigingen in de artikelen 8 en 8a wordt de leeftijdsgrens voor de verkoop van tabaksproducten ook van toepassing op de elektronische sigaret en de navulverpakking. Deze leeftijdsgrens is noodzakelijk om te voorkomen dat kinderen en jongeren een verslaving aan nicotine ontwikkelen. De Tabaksproductenrichtlijn verplicht lidstaten niet tot het instellen van een dergelijke leeftijdsgrens, maar moedigt hen daartoe wel aan. Dit gebeurt in overweging 48.

Artikel 8, eerste lid, geeft het daadwerkelijke verkoopverbod op tabaksproducten aan personen van wie niet is vastgesteld dat deze de leeftijd van 18 hebben bereikt. Met de voorgestelde wijziging van dit artikellid wordt dit verbod uitgebreid tot de verkoop van elektronische sigaretten en navulverpakkingen. Met de voorgestelde wijziging in het derde lid van artikel 8 wordt verplicht gesteld dat ook bij plaatsen waar elektronische sigaretten of navulverpakkingen worden verkocht duidelijk leesbaar moet worden aangegeven dat aan personen jonger dan 18 jaar deze producten niet worden verkocht. In artikel 8a wordt bepaald dat bij drie overtredingen van artikel 8, eerste lid, binnen 12 maanden de natuurlijke persoon of rechtspersoon de bevoegdheid kan worden ontzegd om tabaksproducten te verkopen. Door de voorgestelde wijziging van artikel 8a wordt de sanctie uitgebreid met de ontzegging van de bevoegdheid om elektronische sigaretten en navulverpakkingen te verkopen.

Onderdeel I

Met de voorgestelde wijziging in artikel 9, eerste lid, wordt de reikwijdte van het verbod op gratis verstrekking van tabaksproducten uitgebreid met elektronische sigaretten en navulverpakkingen. Deze uitbreiding volgt uit de uitbreiding van het reclameverbod en de uitbreiding van het verbod op verkoop aan consumenten onder de 18 jaar.

Het huidige derde lid van artikel 9 heeft betrekking op de verpakking van tabaksproducten. Deze bepaling zal in een algemene maatregel van bestuur worden opgenomen, op grond van het voorgestelde artikel 2, tweede lid. Daarbij zal het minimum aantal sigaretten worden verhoogd van negentien naar twintig, conform artikel 14, eerste lid, van de Tabaksproductenrichtlijn.

In het voorgestelde derde lid (nieuw) wordt de grondslag om bij algemene maatregel van bestuur een verbod op automatenverkoop van tabaksproducten in te stellen, uitgebreid met elektronische sigaretten en navulverpakkingen. Dit verbod volgt uit het verkoopverbod aan consumenten onder de 18 jaar, omdat bij automaten de leeftijd van de consument moeilijk gecontroleerd kan worden. Nu wordt voorgesteld het verbod op verkoop aan consumenten jonger dan 18 jaar uit te breiden met elektronische sigaretten en navulverpakkingen, ligt het voor de hand de reikwijdte van deze delegatiegrondslag ook uit te breiden. Het verbod in artikel 9, derde lid (nieuw) (huidig artikel 9, vierde lid) heeft geen betrekking op verkoop op afstand omdat daarbij de verstrekker handelingen verricht tussen het bestellen en verzenden. Zie hiervoor verder de toelichting bij onderdeel J.

Onderdeel J

Artikel 18 van de herziene Tabaksproductenrichtlijn geeft lidstaten de mogelijkheid om grensoverschrijdende verkoop op afstand van tabaksproducten te verbieden. In artikel 20, zesde lid, van de richtlijn wordt artikel 18 ook van toepassing verklaard op elektronische sigaretten en navulverpakkingen. Als lidstaten er niet voor kiezen om grensoverschrijdende verkoop op afstand te verbieden, zijn ze verplicht hieraan verschillende eisen te stellen. Beide mogelijkheden hebben ingewikkelde handhavingsaspecten. Deze moeten eerst nader onderzocht worden voordat hier een keuze in kan worden gemaakt. Om de implementatie van de Tabaksproductenrichtlijn niet te vertragen is besloten deze keuze neer te leggen op het niveau van algemene maatregel van bestuur.

Daarnaast wordt in het voorgestelde artikel 9a, eerste lid, de mogelijkheid geschapen om de eisen die aan grensoverschrijdende verkoop op afstand worden gesteld ook van toepassing te laten zijn op binnenlandse verkoop op afstand. Ook hierover wordt op een later moment een beslissing genomen.

In het tweede lid wordt een uitwerking gegeven van de eisen die op grond van de Tabaksproductenrichtlijn aan ondernemers gesteld moeten worden als de grensoverschrijdende verkoop op afstand niet wordt verboden. Hierbij moet worden aangegeven dat de registratieplicht voor detaillisten geldt voor in Nederland gevestigde ondernemingen die grensoverschrijdende verkoop op afstand verrichten en voor ondernemingen die vanuit andere landen tabaksproducten, elektronische sigaretten en navulverpakkingen leveren aan consumenten in Nederland. Ook deze laatste groep moet zich in Nederland registreren als grensoverschrijdende verkoop op afstand wordt toegestaan. Daarnaast worden detaillisten verplicht om een leeftijdsverificatiesysteem te hanteren en worden er beperkingen opgelegd aan de mogelijkheden die zij hebben om persoonsgegevens van consumenten te verwerken. Deze eisen volgen uit artikel 18 van de Tabaksproductenrichtlijn. Indien er wordt gekozen om de grensoverschrijdende verkoop op afstand niet te verbieden, zullen de eisen voor detaillisten in de algemene maatregel van bestuur verder worden uitgewerkt. De eisen uit het tweede lid kunnen in de algemene maatregel van bestuur ook worden opgelegd aan bedrijven die zich bezig houden met binnenlandse verkoop op afstand. Deze keuze zal ook op een later moment worden gemaakt.

Het derde lid geeft een verbod om vanuit Nederland grensoverschrijdende verkoop te verrichten aan lidstaten van de Europese Unie waar deze verkoop verboden is. Dit verbod is noodzakelijk om het verbod op grensoverschrijdende verkoop in andere landen van de Europese Unie effectief te maken.

Het voorgestelde artikel 9a moet worden onderscheiden van het bestaande artikel 9, vierde lid (in dit voorstel vernummerd tot 9, derde lid). In die bepaling gaat het om verkoop van tabaksproducten (in dit voorstel uitgebreid met elektronische sigaretten en navulverpakkingen) waarbij de verstrekker in het geheel geen rol speelt bij de terhandstelling. Het gaat dan met name om automaatverkoop. Bij grensoverschrijdende en binnenlandse verkoop op afstand speelt de verstrekker nog wel een rol bij de terhandstelling wanneer hij het product voor verzending aanbiedt.

Onderdeel K

Door de voorgestelde toevoeging van artikel 9a en 17a aan de tekst van het eerste lid van artikel 11b kan ook voor overtreding van de regels met betrekking tot grensoverschrijdende en binnenlandse verkoop op afstand en het terughalen van onveilige elektronische sigaretten en navulverpakkingen een bestuurlijke boete worden opgelegd.

In het tweede lid wordt een wijziging voorgesteld met betrekking tot de uitbreiding van de reikwijdte van deze wet.

Onderdeel L

In artikel 12 wordt een verwijzing naar artikel 9 aangepast aan de vernummering van de leden van dit artikel.

Onderdeel M

In het voorgestelde artikel 14 krijgen de ambtenaren van de NVWA de mogelijkheid om bestuursdwang toe te passen wanneer de producenten, importeurs en distributeurs van tabaksproducten of aanverwante producten niet voldoende maatregelen nemen om producten die niet aan de gestelde eisen voldoen, uit de handel te nemen of terug te roepen. Daarnaast wordt de mogelijkheid gecreëerd om bestuursdwang toe te passen indien een product in de handel is gebracht terwijl ten aanzien van dit product niet is voldaan aan de eisen met betrekking tot het indienen van gegevens en bescheiden op grond van artikel 3b. Doordat Onze Minister de schadelijkheid van deze producten niet heeft kunnen beoordelen, kan het in het belang zijn van de volksgezondheid om deze producten uit de handel te halen. Op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is de NVWA ook bevoegd om in deze gevallen een last onder dwangsom op te leggen. In geval van een spoedeisend belang, zoals de bescherming van de volksgezondheid bij een ernstig risico, zal gekozen worden voor een last onder bestuursdwang (zie het tweede lid, van artikel 5:32, van de Algemene wet bestuursrecht).

Onderdeel N

Producenten, importeurs en distributeurs die redenen hebben om aan te nemen dat tabaksproducten of aanverwante producten niet voldoen aan de eisen die bij of krachtens deze wet zijn gesteld, moeten maatregelen nemen om te voorkomen dat deze producten bij de consument terecht komen. Hiertoe moeten zij de ongeschikte producten wijzigen, uit de handel nemen of terugroepen. Dit is bepaald in het voorgestelde eerste lid van artikel 17a. Het tweede lid voegt daar nog aan toe dat de producent, importeur of distributeur ook Onze Minister moet waarschuwen en daarbij moet melden wat de risico’s zijn en welke maatregelen zijn genomen. Aan de hand hiervan kan Onze Minister bepalen of aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn.

In het derde lid wordt bepaald dat Onze Minster bij ministeriële regeling elektronische sigaretten en navulverpakkingen kan verbieden ook al voldoen zij aan de eisen gesteld bij of krachtens deze wet. Dit kan alleen als vaststaat of er redelijke gronden zijn om aan te nemen dat het product een gevaar voor de gezondheid van mensen kan vormen. Aangezien de elektronische sigaret en de navulverpakking nog erg in ontwikkeling zijn, is het mogelijk dat er een product op de markt verschijnt dat voldoet aan de eisen gesteld bij of krachtens deze wet, maar dat toch onveilig is. Daarom is deze bevoegdheid in de wet opgenomen. Deze bevoegdheid volgt uit artikel 20, elfde lid, van de Tabaksproductenrichtlijn. Hierin is bepaald dat elke lidstaat die een dergelijke maatregel neemt deze moet melden bij de Europese Commissie die vervolgens zal bepalen of de maatregel gerechtvaardigd is. Daarnaast kan deze grondslag worden gebruikt wanneer de Europese Commissie een verbod op een bepaalde elektronische sigaret of navulverpakking dat in drie lidstaten gerechtvaardigd is uitgevaardigd, uitbreidt tot alle lidstaten van de Europese Unie (zie artikel 20, elfde lid, tweede paragraaf). Een dergelijke maatregel kan ook op grond van deze bepaling worden geïmplementeerd.

Het voorgestelde vierde lid bevat een noodrembepaling die ontleend is aan artikel 24, derde lid, van de Tabaksproductenrichtlijn. Dit artikel geeft lidstaten de mogelijkheid om gelet op de specifieke situatie in de lidstaat een bepaalde categorie tabaks- of aanverwante producten te verbieden indien dit wordt gerechtvaardigd door het belang van de bescherming van de volksgezondheid. Indien een lidstaat een dergelijke maatregel neemt moet deze voor invoering ervan worden voorgelegd aan de Europese Commissie die nagaat of de maatregelen gerechtvaardigd, noodzakelijk, evenredig zijn en geen verkapte beperking van de handel tussen lidstaten vormen. Het laatste woord over een dergelijke maatregel ligt dus bij de Europese Commissie. Op dit moment is er geen voornemen om van deze mogelijkheid gebruik te maken.

Onderdeel O

De voorgestelde wijziging in artikel 18 conformeert het artikel aan de uitgebreide reikwijdte van de wet.

Onderdeel P

In het voorgestelde artikel 19 wordt een grondslag opgenomen voor het heffen van retributies. Deze kan bijvoorbeeld worden ingezet voor het heffen van retributies voor het verifiëren van tests met betrekking tot teer-, nicotine- en koolmonoxide-emissieniveaus, maar ook voor herinspecties in het kader van de controle op de naleving van de rookverboden. Daarnaast kunnen retributies worden geheven voor de verwerking en behandeling van vergunningaanvragen in geval een vergunningstelsel voor nieuwsoortige tabaksproducten wordt ingevoerd. Retributies zullen worden vastgesteld met inachtneming van het kabinetsstandpunt zoals neergelegd in Maathouden II.³³

Onderdeel Q

In het voorgestelde artikel 19a is overgangsrecht opgenomen voor tabaksproducten en voor roken bestemde kruidenproducten. Voor elektronische sigaretten en navulverpakkingen is geen overgangsrecht opgenomen omdat de regels met betrekking tot deze producten grotendeels al zijn opgenomen in het Tijdelijk warenwetbesluit elektronische sigaret (Stb. 2014, 456). Het overgangsrecht houdt in dat producten die vóór 20 mei 2016 zijn geproduceerd of in het vrije verkeer zijn gebracht en zijn geëtiketteerd nog een jaar lang mogen worden uitverkocht. Vanaf 20 mei 2017 moeten alle producten aan de nieuwe eisen voldoen.

Onderdeel R

Het nieuwe voorstelde artikel 21 wijzigt de citeertitel. Nu de reikwijdte van de Tabakswet wordt uitgebreid met producten die geen tabak bevatten, namelijk elektronische sigaretten, navulverpakkingen en voor roken bestemde kruidenproducten, dekt de titel “Tabakswet” de lading niet meer. Voorgesteld wordt om de citeertitel te wijzigen in Tabaks- en rookwarenwet.

Artikel II

Door middel van de Wet op de economische delicten kunnen overtredingen van deze wet ook strafrechtelijk worden gehandhaafd. In het voorgestelde artikel II wordt de verwijzing naar de Tabakswet in de Wet op de economische delicten aangepast aan de voorgestelde nieuwe citeertitel. Daarnaast wordt voorgesteld nieuw ingevoegde artikelen uit dit wetsvoorstel toe te voegen aan de strafbare overtredingen.

Artikel III, IV en V

In de voorgestelde artikelen III, IV en V worden verwijzingen naar de Tabakswet in de Wet handhaving consumentenbescherming, de Algemene wet bestuursrecht en de Mediawet 2008 aangepast aan de voorgestelde nieuwe citeertitel.

Artikel VI

Voor de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel wordt geen aansluiting gezocht bij de vaste verandermomenten omdat het implementatie betreft. Enkele regels uit dit wetsvoorstel vloeien niet rechtstreeks voort uit de Tabaksproductenrichtlijn, maar volgen uit aanmoedigingen die in de overwegingen bij deze richtlijn zijn opgenomen. Deze regels zijn tevens nodig om een eenduidig beleid te kunnen voeren ten aanzien van de verschillende categorieën producten. Er is gekozen voor inwerkingtreding via koninklijk besluit in verband met de inwerkingtreding van de Wet raadgevend referendum.

Transponeringstabel

De Staatssecretaris van Volksgezondheid,

Welzijn en Sport,

drs. M.J. van Rijn

1 Richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten en tot intrekking van Richtlijn 2001/37/EG (PbEU 2014, L 127).

2 WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging (Trb. 2003, 127 en Trb. 2004, 269).

3 Richtlijn 2001/37/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2001 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten (PbEG 2001, L 194).

4 WHO report on the global tobacco epidemic, 2013.

5 World No Tobacco Day 2012: EU-wide survey shows that a majority of EU citizens supports stronger tobacco control measures, Brussels 30 May 2012.

6 Nationale Drug Monitor, jaarbericht 2013/2014.

7 ‘Health Behaviour of School Aged Children’ (HBSC)  2014.

8 Nationaal expertisecentrum Tabaksontmoedignig; factsheet Continu onderzoek rookgewoonten 2014.

  Factsheet maart 2015.

9 Nationaal expertisecentrum Tabaksontmoediging; Factsheet Continu onderzoek rookgewoonten 2014. Factsheet maart 2015.

10 Brief van 23 maart 2015 (TK, 2014–2015, 32 793, nr. 169)

11 Protocol tot uitbanning van illegale handel in tabaksproducten (Trb.2014, 155).

12 Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH) tot oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stoffen, houdende wijziging van Richtlijn 1999/45/EG en houdende intrekking van Verordening (EEG) nr. 793/93 van de Raad en Verordening (EG) nr. 1488/94 van de Commissie alsmede Richtlijn 76/769/EEG van de Raad en de Richtlijnen 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG en 2000/21/EG van de Commissie (PB L 396 van 30.12.2006, blz. 1).

13 Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren (PB L 55 van 28.2.2011, blz. 13).

14 Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB L 281 van 23.11.1995, blz. 31).

15 Richtlijn 2001/83/EG van het Europees Parlement en de Raad van 6 november 2001 tot vaststelling van een communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor menselijk gebruik (PB L 311 van 28.11.2001, blz. 67).

16 Richtlijn 93/42/EEG van de Raad van 14 juni 1993 betreffende medische hulpmiddelen (PB L 169 van 12.7.1993, blz. 1).

17 Richtlijn 2005/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2005 betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt en tot wijziging van Richtlijn 84/450/EEG van de Raad, Richtlijnen 97/7/EG, 98/27/EG en 2002/65/EG van het Europees Parlement en de Raad en van Verordening (EG) nr. 2006/2004 van het Europees Parlement en de Raad („Richtlijn oneerlijke handelspraktijken”) (PB L 149 van 11.6.2005, blz. 22).

18 Aanhangsel van de Handelingen 2013/14, nr. 839.

19 HvJ EG 30 november 1995, nr. C-55/94 (Gebhard); HvJ EG 4 juli 2000, nr. C-424/97 (Haim); HvJ EG 1 februari 2001, nr. C-108/96 (Mac Quen e.a.).

20 Arrest van het Hof van Justitie 13 juli 2004, C-262/02, Commissie t. Frankrijk. overweging 33.

21 Nationaal expertisecentrum Tabaksontmoediging; Factsheet Continu onderzoek rookgewoonten 2014. Factsheet maart 2015.

22 Arrest van het Hof van Justitie 13 juli 2004, C-262/02, Commissie t. Frankrijk. overweging 33.

23 EHRM 20 november 1989, Markt Intern Verlag GMBH en Klaus Beerman t. Duitsland, nr. 10572/83 overweging 33.

24 Arrest van het Hof van Justitie 12 december 2006, C-380/03, Duitsland t. Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie, overweging 155.

25 Besluit inhoudende tijdelijke regels met betrekking tot de elektronische sigaret (Tijdelijk warenwetbesluit elektronische sigaret), (Stb. 2014, 456).

26 Intraval Onderzoek en Advies, Onderzoek kopen tabak door jongeren, meting 2014.

27 Er zijn geen gegevens beschikbaar over de frequentie waarmee de samenstelling van elektronische sigaretten en navulverpakkingen wijzigen en waardoor het mogelijk noodzakelijk is het systeem bij te werken. De aanname die wordt gedaan is dat dit gemiddeld één keer per jaar gebeurt.

28 Richtlijn 2001/83/EG van het Europees Parlement en de Raad van 6 november 2001 tot vaststelling van een communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor menselijk gebruik (PbEG 2001, L 311).

29 Richtlijn 93/42/EEG van de Raad van 14 juni 1993 betreffende medische hulpmiddelen (PbEG 1993, L 169).

30 Richtlijn 2001/37/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2001 betreffende de ondelinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten (PbEG 2001, L 194).

31 Richtlijn 2010/13/EU van het Europees Parlement en de Raad van 10 maart 2010 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake het aanbieden van audiovisuele mediadiensten (PbEU 2010, L95).

32 Zie Hof van Justitie van de Europese Unie, 5 oktober 2000, C-376/98.

33 Kamerstukken II 2013/14, 24036, nr. 407.

25