VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de uitvoering van Kaderbesluit 2009/315/JBZ van de Raad van 26 februari 2009 betreffende de organisatie en de inhoud van uitwisseling van gegevens uit het strafregister tussen de lidstaten - Hoofdinhoud

EUROPESE COMMISSIE

Straatsburg, 19.1.2016

COM(2016) 6 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over de uitvoering van Kaderbesluit 2009/315/JBZ van de Raad van 26 februari 2009 betreffende de organisatie en de inhoud van uitwisseling van gegevens uit het strafregister tussen de lidstaten

Inleiding

In een Europese ruimte van vrijheid, veiligheid en recht moet alles in het werk worden gesteld om een effectieve Europese reactie op criminele activiteiten en meer bepaald ernstige grensoverschrijdende criminaliteit en terrorisme te waarborgen. In de Europese veiligheidsagenda ¹ wordt gewezen op de noodzaak om de toegevoegde waarde van EU-maatregelen voor informatie-uitwisseling en operationele samenwerking zo groot mogelijk te maken.

Snelle en efficiënte uitwisseling van informatie uit strafregisters tussen bevoegde autoriteiten van de lidstaten is belangrijk om te voorkomen dat nationale rechters enkel op basis van eerdere veroordelingen die in de strafregisters van het eigen land zijn opgenomen, zonder te zijn geïnformeerd over veroordelingen in andere lidstaten, uitspraak doen, waardoor criminelen de kans krijgen hun verleden van zich af te schudden door van lidstaat naar lidstaat te reizen. Kaderbesluit 2008/675/JBZ ² legt de lidstaten de verplichting op ervoor te zorgen dat tijdens strafrechtelijke procedures met eerdere veroordelingen rekening wordt gehouden.

Kaderbesluit 2009/315/JBZ van de Raad van 26 februari 2009 betreffende de organisatie en de inhoud van uitwisseling van gegevens uit het strafregister tussen de lidstaten ³ (hierna "het kaderbesluit" of "KB" genoemd) heeft tot doel deze gebreken te verhelpen door te bepalen dat informatie over eerdere veroordelingen van een EU-burger door een strafgerecht in de EU voor strafprocesrechtelijke doeleinden voor alle rechters en rechtshandhavingsautoriteiten van de lidstaten beschikbaar moet zijn, zowel in de fase die aan het strafproces voorafgaat en tijdens het strafproces zelf als tijdens de tenuitvoerlegging van de veroordeling. Het kaderbesluit legt de lidstaat van veroordeling en de lidstaat van nationaliteit een aantal verplichtingen op en zorgt er zo voor dat elke lidstaat in staat is op verzoek van een andere lidstaat afgeronde en volledige informatie over de strafrechtelijke antecedenten van zijn onderdanen te verstrekken. Uitgangspunt van het kaderbesluit is dat elke lidstaat alle veroordelingen van zijn onderdanen, ook die welke in andere lidstaten zijn uitgesproken, registreert. De uitwisseling van informatie is decentraal georganiseerd en vindt voor strafprocesrechtelijke of andere doeleinden plaats tussen de door de lidstaten aangewezen centrale autoriteiten, overeenkomstig de nationale wetgeving. Zo wordt bijgedragen aan het in praktijk brengen van het beginsel van wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen in strafzaken en kunnen nationale autoriteiten tevens strafregistergegevens in handen krijgen die voor bepaalde activiteiten (zoals werk in de kinderopvang) van belang kunnen zijn.

Het kaderbesluit voorzag in een rechtsgrondslag voor een geautomatiseerd systeem voor eenvoudigere en snellere overdracht van gegevens over strafrechtelijke veroordelingen. Het Europees Strafregister Informatiesysteem (ECRIS) werd opgericht bij Besluit 2009/316/JBZ van de Raad ⁴ en is sinds april 2012 operationeel. Momenteel wisselen 25 lidstaten informatie uit via ECRIS ⁵ . Het aantal berichten dat jaarlijks wordt uitgewisseld (waaronder kennisgevingen, verzoeken en antwoorden op verzoeken) lag eind 2015 op ruim 1,8 miljoen. Gemiddeld vinden maandelijks meer dan 24 000 verzoeken plaats, waarvan ruim 30 % leidt tot een treffer ⁶ .

Evaluatie van de tenuitvoerlegging

Overeenkomstig artikel 13 KB heeft de Commissie van 22 lidstaten kennisgevingen van omzetting in nationaal recht ontvangen, te weten ⁷ : AT, BE ⁸ , BG, CY, CZ, DE, EE, ES, FI, FR, HR, HU, LT, LU, LV, NL, PL, PT, SE, SI, SK en UK. Dit verslag is gebaseerd op de omzettingsbepalingen van de hier genoemde lidstaten. Met het begrip "alle lidstaten" wordt in dit verslag dus verwezen naar alle lidstaten die een kennisgeving van omzettingsbepalingen hebben gedaan.

Zes lidstaten (DK, EL, IE, IT, MT en RO) hebben nog geen maatregelen voor de omzetting van de verplichtingen uit hoofde van het kaderbesluit meegedeeld, maar vijf daarvan (DK, EL, IE, IT en RO) wisselen wel strafregistergegevens via ECRIS uit.

De lidstaten hebben uiteenlopende wegen bewandeld om het kaderbesluit in nationale wetgeving om te zetten. AT, BG, CZ, DE, FR, HU, SE en SK hebben meerder nationale wetten gewijzigd; EE, NL, PL en PT hebben wijzigingen in hun wet inzake het strafregister doorgevoerd. FI en BE hebben wijzigingen doorgevoerd maar ook afzonderlijke uitvoeringshandelingen aangenomen of voorgesteld. ES en LU hebben alleen een afzonderlijke uitvoeringswet aangenomen. HR, LT en LV hebben nieuwe wetgeving inzake strafregisters in het algemeen en enkele specifieke secundaire handelingen aangenomen. Twee lidstaten hebben nieuwe wetgeving met een bredere werkingssfeer ingevoerd (SI: een wet inzake internationale samenwerking in strafzaken; UK: een wet inzake strafrechtspleging en gegevensbescherming). In CY is de tekst van het kaderbesluit rechtstreeks in het nationale recht geïncorporeerd.

Overeenkomstig artikel 10, lid 3, van Protocol nr. 36 betreffende de overgangsbepalingen, dat aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is gehecht, zijn de bevoegdheden van de Commissie krachtens artikel 258 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie volledig van toepassing vanaf 1 december 2014. Derhalve is de Commissie vanaf die datum in staat inbreukprocedures in te leiden tegen lidstaten die een kaderbesluit niet of niet correct hebben omgezet.

• 1. 

  Definitie van "veroordeling"

De definitie van "veroordeling" in artikel 2, punt a), KB heeft alleen betrekking op definitieve beslissingen die door strafgerechten jegens natuurlijke personen met betrekking tot een strafbaar feit zijn uitgesproken voor zover die beslissingen in het strafregister van de lidstaat van veroordeling worden vermeld. Het "strafregister" is het nationale register waarin deze veroordelingen worden opgetekend; lidstaten kunnen meerdere strafregisters hebben. Ze kunnen overeenkomstig artikel 12, lid 5, KB in bilateraal of multilateraal verband overeenkomen op grotere schaal informatie uit te wisselen.

Sommige lidstaten (AT, CY, CZ, FI, PL, PT, SK en UK) hebben de definitie in het kaderbesluit overgenomen; voor BG en HU kan dit uit de algemene context van de wetgeving worden afgeleid. In een groot aantal lidstaten (BE, DE, EE, HR, LU, NL, SE en SI) lijkt "veroordeling" meer te omvatten dan alleen beslissingen van strafgerechten. Zo zal NL ook informatie over beslissingen van een officier van justitie en, in sommige gevallen, justitiële gegevens over onderzoeken of lopende zaken uitwisselen. Diverse lidstaten (ES, FR, LT en LV) hebben voor de toepassing van het kaderbesluit niet uitdrukkelijk gedefinieerd wat zij onder "veroordeling" verstaan.

• 2. 

  Centrale autoriteiten

Strafregisters vallen in 17 lidstaten (BE, BG, CZ, DE, EE, EL, ES, FI, FR, HR, IT, LU, NL, PL, PT, SI en SK) onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Justitie en in 11 lidstaten (AT, CY, DK, HU, IE, LT, LV, MT, RO, SE en UK) onder die van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. In de meerderheid van de lidstaten waar het Ministerie van Justitie verantwoordelijk is, is de strafregisterdienst aangewezen als centrale autoriteit voor de toepassing van het kaderbesluit; LU en SK hebben daarvoor het openbaar ministerie aangewezen. Daar waar het Ministerie van Binnenlandse Zaken verantwoordelijk is, hebben de lidstaten de betrokken politieafdelingen aangewezen. Twee lidstaten hebben overeenkomstig artikel 3, lid 1, KB meer dan één nationale centrale autoriteit aangewezen: vier in het geval van CY en twee in het geval van CZ ⁹ .

• 3. 

  Verplichtingen van de lidstaat van veroordeling

3.1.    Vastleggen van informatie over de nationaliteit van de veroordeelde

Krachtens artikel 4, lid 1, KB moet elke lidstaat ervoor zorgen dat iedere vermelding in zijn strafregister van een veroordeling van een onderdaan van een andere lidstaat vergezeld gaat van informatie over diens nationaliteit of nationaliteiten. De lidstaat van veroordeling zou anders niet in staat zijn informatie aan de lidstaat van nationaliteit van de betrokkene mee te delen, met als gevolg dat het mechanisme voor de centralisatie van gegevens niet zou werken.

In vrijwel alle lidstaten (AT, BE, BG, CY, DE, EE, ES, FI, FR, HR, HU, LT, LU, LV, NL, PL, PT, SI, SK en UK) wordt de nationaliteit direct in de nationale strafregisters vermeld, doordat "nationaliteit" is opgenomen in de lijst van identificatiegegevens van de veroordeelde die in het strafregister moeten worden opgetekend en/of doordat die vermelding uitdrukkelijk verplicht is gesteld. In CZ en SE kan deze verplichting uit de algemene context van de wetgevingshandelingen worden afgeleid.

HU, LU en NL leggen ook informatie over eerdere nationaliteiten vast. NL kent een bepaling die voorschrijft dat gegevens tussen lidstaten worden doorgegeven wanneer een pleger van een strafbaar feit een andere nationaliteit aanneemt.

3.2.    Kennisgevingen van veroordelingen

Het kaderbesluit verplicht de lidstaat van veroordeling om zo spoedig mogelijk informatie over op zijn grondgebied uitgesproken veroordelingen ("kennisgevingen") aan de lidstaat van nationaliteit van de veroordeelde toe te zenden. Bezit de betrokkene meerdere nationaliteiten, dan moet de kennisgeving naar alle betreffende lidstaten worden gezonden, ook als hij tevens onderdaan van de lidstaat van veroordeling is.

Vrijwel alle lidstaten (AT, BE, BG, CY, CZ, EE, ES, FI, FR, HR, HU, LT, LU, LV, NL, PL, PT, SE, SI, SK en UK) hebben de kennisgevingsverplichting volledig omgezet. In de meeste gevallen moet de kennisgeving "onmiddellijk", "onverwijld", "zo spoedig mogelijk" of "na optekening in het strafregister" plaatsvinden. In drie lidstaten is een uiterste termijn voor de verzending vastgesteld, variërend van "uiterlijk de eerstvolgende werkdag" (LT) en tien dagen (CZ) tot twee maanden na opneming van de gegevens in het strafregister (ES). DE en PT lijken in hun nationale wetgeving niet te hebben vastgelegd wanneer dergelijke kennisgevingen moeten worden verzonden; in de praktijk voldoet DE echter aan het vereiste van artikel 4, lid 2, KB.

Krachtens artikel 11, lid 1, KB moet de lidstaat van veroordeling in de kennisgeving aan de lidstaat van nationaliteit "verplichte" gegevens vermelden over de veroordeelde, de aard van de veroordeling, het aan de veroordeling ten grondslag liggende strafbare feit en de inhoud van de veroordeling. Ook moet hij "facultatieve" gegevens, voor zover vermeld in het strafregister, en "aanvullende" gegevens, indien voorhanden bij de centrale autoriteit, meedelen. In verreweg de meeste lidstaten (AT, BE, BG, CY, DE, EE, ES, FR, HR, HU, LT, LU, NL, PL, PT, SI, SK en UK) worden alle verplichte gegevens geregistreerd en meegedeeld; in vier gevallen (CZ, FI, LV en SE) hebben de uitvoeringsbepalingen een meer algemeen karakter of bevatten zij specifieke voorwaarden. Zo worden in FI "geboortedatum en -plaats (stad en land)" en in LV "geboortedatum" alleen geregistreerd als een "persoonlijk identificatienummer" ontbreekt ¹⁰ .

Slechts enkele lidstaten hebben expliciete wettelijke bepalingen ingevoerd die het vastleggen en meedelen van "facultatieve" en "aanvullende" gegevens mogelijk maken.

Gegevens over veroordelingen moeten onmiddellijk in de nationale strafregisters beschikbaar zijn, wil de kennisgeving ervan aan de lidstaat van nationaliteit "zo spoedig mogelijk" kunnen plaatsvinden. Daartoe heeft een aantal lidstaten (zoals CZ, DE, EE, LU en LV) in aanvulling op hun wettelijke verplichtingen uit hoofde van het kaderbesluit bepaald dat rechters verplicht zijn gegevens over veroordelingen aan het strafregister door te geven.

3.3.    Actualiseringen

Om te waarborgen dat de gegevens volledig en up-to-date zijn, schrijft artikel 4, lid 3, KB voor dat de lidstaat van veroordeling de lidstaat van nationaliteit onverwijld in kennis stelt van wijziging of schrapping van in eerdere kennisgevingen meegedeelde gegevens. Nagenoeg alle lidstaten (AT, BE, BG, CY, DE, EE, ES, FI, FR, HR, HU, LT, LU, LV, PL, PT, SE, SI, SK en UK) hebben deze bepaling omgezet en maken expliciet melding van het meedelen van actualiseringen. Voor CZ kan de verplichting uit de context worden afgeleid. NL heeft een bepaling ingevoerd die voorschrijft dat "onjuiste gegevens" in eerdere kennisgevingen moeten worden gecorrigeerd of gewist.

3.4.    Verstrekken van aanvullende informatie

De lidstaat van veroordeling moet de lidstaat van nationaliteit, op diens verzoek en per geval, een afschrift van de veroordelingen en daaropvolgende maatregelen, alsook overige informatie ter zake, verstrekken. Lidstaten kunnen een tweede centrale autoriteit voor het meedelen van dergelijke gegevens aanwijzen.

De meeste lidstaten (AT, BE, BG, CY, CZ, FI, HR, LT, LU, LV, NL, SI, SK en UK) hebben artikel 4, lid 4, KB in zijn geheel omgezet. In BG lijken afschriften van uitspraken niet op verzoek, van geval tot geval, maar automatisch voor alle kennisgevingen te worden verzonden. In veel lidstaten zijn afschriften van uitspraken voor de centrale autoriteiten of in het strafregister niet direct beschikbaar. Enkele lidstaten (CZ, LT, LV en SK) hebben hun rechters of betrokken overheidsinstanties daarom expliciet de verplichting opgelegd om de centrale autoriteit de verlangde informatie te verschaffen. AT stuurt dergelijke verzoeken door naar de rechterlijke instanties, die geacht worden verdere actie te ondernemen. CZ en CY hebben voor verzoeken krachtens artikel 4, lid 4, een tweede centrale autoriteit aangewezen die rechtstreeks toegang heeft tot afschriften van uitspraken. PT kent geen expliciete verplichting om dergelijke verzoeken te beantwoorden, maar de centrale autoriteit kan in het geval van een verzoek van een andere lidstaat afschriften van uitspraken bij de betrokken rechters opvragen.

Een substantieel aantal lidstaten (DE, EE, ES, FR, HU, PL en SE) heeft geen bepalingen ter zake vastgesteld. FR en PL hebben de Commissie laten weten dat zij dergelijke informatie via de Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken ¹¹ meedelen, omdat hun centrale autoriteiten niet rechtstreeks toegang tot afschriften van uitspraken hebben.

• 4. 

  Verplichtingen van de lidstaat van nationaliteit

4.1.    Opslaan van informatie met het oog op doorzending

Artikel 5, lid 1, KB verplicht de lidstaat van nationaliteit om alle hem meegedeelde informatie met het oog op doorgifte op te slaan, maar laat de lidstaten vrij in de keuze van de wijze van opslag. Aangezien gegevens over in andere lidstaten uitgesproken veroordelingen alleen worden bewaard om te kunnen worden doorgegeven, doet voor de verplichting tot opslaan niet ter zake of een bepaalde gedraging ook in de lidstaat van nationaliteit bij wet strafbaar is gesteld.

Nagenoeg alle lidstaten (AT, BE, BG, CZ, CY, DE, EE, ES, FI, FR, HR, HU, LT, LU, LV, NL, PL, PT, SE, SK en UK) hebben een expliciete bepaling over de opslagverplichting in hun wetgeving opgenomen. De meeste daarvan schrijven voor dat alle van andere lidstaten ontvangen informatie in het strafregister moet worden opgeslagen, los dus van de vraag of de gedraging in kwestie ook volgens het nationale recht strafbaar is. In AT, LT en PT wordt dit laatste expliciet vermeld. SI lijkt geen bepaling over opslagverplichtingen in het nationale recht te hebben ingevoerd.

Artikel 11, lid 2, KB legt vast welke soorten van de lidstaat van veroordeling ten aanzien van een in het buitenland veroordeelde persoon ontvangen gegevens door de lidstaat van nationaliteit moeten worden opgeslagen. Het overgrote deel van de lidstaten (AT, BE, BG, CY, DE, EE, FI, FR, HR, HU, LT, LU, NL, PL, SK en UK) slaat alle voorgeschreven gegevens op, maar drie lidstaten (CZ, LV en SE) hebben uitvoeringsbepalingen vastgesteld die niet vermelden welke informatie moet worden opgeslagen, maar van meer algemene aard zijn of specifieke voorwaarden bevatten ¹² . ES en PT kennen geen lijst met te bewaren gegevens, maar wel een algemene verplichting om alle door andere lidstaten doorgegeven informatie op te slaan.

Vrijwel alle lidstaten registreren van andere lidstaten ontvangen informatie over veroordelingen van eigen staatsburgers in het buitenland in hun bestaande strafregisterdatabanken. Vier lidstaten (BG, FI, HU en PT) hebben ervoor gekozen een afzonderlijk register op te zetten voor het ten behoeve van doorgifte opslaan van dergelijke informatie. In verreweg de meeste lidstaten bestaat één strafregisterdienst die een of meer strafregisters beheert. Enkele lidstaten (BG bijv.) kennen een gedecentraliseerde structuur, met meerdere voor de gegevensopslag verantwoordelijke entiteiten.

4.2.    Actualiseren van informatie

Artikel 5, leden 2 en 3, KB bepaalt dat de lidstaat van nationaliteit, wanneer hij in kennis wordt gesteld van wijziging of schrapping van eerder door een lidstaat van veroordeling meegedeelde informatie, die informatie dienovereenkomstig moet wijzigen of schrappen.

Dit mag er evenwel niet toe leiden dat personen minder gunstig worden behandeld dan wanneer zij door de nationale rechter van hun eigen lidstaat zouden zijn veroordeeld. Wanneer bijvoorbeeld informatie over een bepaalde veroordeling op grond van nationale regels inzake het bewaren en wissen van gegevens moet worden geschrapt, mag de lidstaat van nationaliteit die informatie in nationale procedures niet meer gebruiken; wel moet hij steeds in staat zijn dergelijke informatie desgevraagd aan een andere lidstaat mee te delen. Het kaderbesluit vestigt daarmee het "dubbel regime"-beginsel: bepalend is de vraag of de informatie intern in de lidstaat van nationaliteit wordt gebruikt dan wel aan een andere lidstaat wordt meegedeeld.

De overgrote meerderheid van de lidstaten (AT, BE, BG, CY, CZ, DE, ES, FI, FR, HR, HU, LV, NL, PL, PT, SK en UK) heeft bovengenoemde bepalingen omgezet en maakt expliciet melding van het registreren van actualiseringen. Enkele lidstaten (zoals BE, HR, HU en UK) hebben vastgelegd dat alleen de geactualiseerde informatie mag worden doorgegeven. FR en PT hebben het "dubbel regime"-beginsel nader uitgewerkt: wanneer informatie over een veroordeling in het buitenland overeenkomstig de nationale regels uit het nationale register van deze lidstaten wordt geschrapt, kan die informatie nog steeds aan een andere lidstaat worden meegedeeld, tenzij ze in de lidstaat van veroordeling is geschrapt. In LT wordt de verplichting tot actualisering in de betreffende bepalingen niet expliciet genoemd, maar kan ze uit de context worden afgeleid. SE vermeldt alleen het registreren van doorhalingen, niet van wijzigingen. In EE kan uit de verwijzing naar de toepasselijke wetgeving een verplichting tot schrapping, maar niet een verplichting tot wijziging worden afgeleid. Twee lidstaten hebben vastgelegd dat informatie over veroordelingen van eigen staatsburgers in het buitenland uiterlijk vijf (DE) of twintig (SE) jaar na de datum van veroordeling moet worden geschrapt als in de tussentijd van de lidstaat van veroordeling geen informatie over schrapping is ontvangen. LU en SI lijken actualiseringen niet te hebben geregeld. NL kent naast actualisering van opgeslagen informatie een specifieke vorm van actualisering van eerder aan een andere lidstaat op verzoek verstrekte informatie voor gegevens die binnen een jaar nadat ze zijn verstrekt, wijzigingen ondergaan.

• 5. 

  Antwoorden op verzoeken om informatie

5.1.    Verzoeken ten behoeve van strafrechtelijke procedures

Volgens het kaderbesluit moet de lidstaat van nationaliteit antwoorden op verzoeken van andere lidstaten om informatie over zijn onderdanen die ten behoeve van strafrechtelijke procedures worden ingediend. Strafrechtelijke procedures omvatten de fase die aan het strafproces voorafgaat, het strafproces zelf en de uitvoering van de veroordeling. Het antwoord bevat onder meer informatie over nationale veroordelingen en in andere lidstaten uitgesproken veroordelingen voor zover deze na 27 april 2012 zijn meegedeeld dan wel voor die datum zijn meegedeeld en in het strafregister zijn opgetekend. Deze verplichting betreft ook in derde landen uitgesproken veroordelingen die in het strafregister van de lidstaat van nationaliteit zijn opgenomen.

Alle lidstaten (AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EE, ES, FI, FR, HR, HU, LT, LU, LV, NL, PL, PT, SE, SI, SK en UK) hebben artikel 7, lid 1, KB in zijn geheel in nationaal recht omgezet. De meeste lidstaten hebben de lijst met gegevenscategorieën integraal uit het artikel overgenomen. De andere hebben een verplichting ingevoerd om relevante gegevens uit hun register (DE, EE, FI, HU, LV, NL en PL) of een voor strafrechtelijke doeleinden afgegeven nationaal uittreksel (FR en LU) mee te delen. EE stuurt ook een afschrift van de beslissing tot veroordeling mee.

5.2.    Verzoeken voor een ander doel dan een strafrechtelijke procedure

Volgens artikel 7, lid 2, KB kunnen de centrale autoriteiten een verzoek voor een ander doel dan een strafrechtelijke procedure (circa 20 % van de verzoeken) overeenkomstig het nationale recht beantwoorden. In het antwoord mag in principe dezelfde informatie worden verstrekt als bij verzoeken voor strafrechtelijke procedures; of dat gebeurt, hangt af van het nationale recht, dat de reikwijdte en wijze van verstrekking van de informatie mogelijk anders regelt. Verder legt het kaderbesluit specifieke regels vast voor het meedelen van informatie waarvan de lidstaat van veroordeling heeft aangegeven dat ze uitsluitend ten behoeve van strafrechtelijke procedures mag worden doorgegeven. In dergelijke gevallen moet de lidstaat van nationaliteit de verzoekende lidstaat doorverwijzen naar de lidstaat van veroordeling. Een en ander waarborgt een hoog niveau van bescherming van door de lidstaat van veroordeling aan de lidstaat van nationaliteit meegedeelde persoonsgegevens.

Artikel 10, lid 3, van Richtlijn 2011/93/EU ter bestrijding van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie ¹³ bevat bijzondere bepalingen op grond waarvan de lidstaten verplicht zijn om, na een verzoek daartoe op grond van artikel 6 KB, informatie door te geven over strafrechtelijke veroordelingen voor seksueel misbruik van kinderen en daaruit voortvloeiende verboden tot het uitoefenen van activiteiten, zodat werkgevers daarvan op de hoogte kunnen zijn bij de aanwerving van personeel voor beroepsactiviteiten of georganiseerde vrijwilligersactiviteiten die rechtstreeks en geregeld contact met kinderen behelzen. De uitvoering van deze specifieke bepalingen door de lidstaten zal het voorwerp uitmaken van een specifiek verslag over de uitvoering van Richtlijn 2011/93/EU.

Alle lidstaten hebben artikel 7, lid 2, KB in nationaal recht omgezet, maar de nadere regelingen lopen sterk uiteen. De meeste lidstaten (BE, BG, CZ, CY, DE, EE, ES, FR, HR, LT, NL, SE, SI en UK) hebben vastgelegd dat zij verzoeken voor andere doelen overeenkomstig de nationale regels beantwoorden; meer bepaald:

zal BE antwoorden overeenkomstig het Belgische wetboek van strafvordering;

zullen CZ en DE geen mededeling doen van bepaalde in andere lidstaten uitgesproken veroordelingen die hun nationale rechterlijke instanties niet ook als veroordelingen zien;

zullen DE en ES informatie verzenden voor dezelfde doeleinden en in dezelfde mate als geldt voor toezending aan hun eigen nationale autoriteiten;

zal EE antwoord geven voor zover dat krachtens de nationale wet inzake het strafregister is toegestaan;

vermeldt FR gegevens uit een nationaal uittreksel dat voor een ander doel dan een strafrechtelijke procedure wordt afgegeven;

zal HR in bepaalde, nader omschreven situaties antwoord geven;

zal LT zonder toestemming van de veroordeelde antwoord geven indien de rechten en vrijheden van de betrokkene op grond van de nationale wetgeving in een concreet geval wegens zijn veroordeling zijn beperkt; is dat niet het geval, dan is toestemming van de betrokkene nodig;

heeft NL vastgelegd dat antwoord mag worden gegeven na zorgvuldige beoordeling van elk geval afzonderlijk; welke informatie mag worden meegedeeld, hangt af van deze beoordeling;

zal in SE de informatie worden verstrekt indien SE dergelijke informatie zelf ook van de verzoekende lidstaat mag ontvangen; verder kent SE enkele soorten gegevens die uitsluitend voor strafrechtelijke procedures mogen worden meegedeeld;

zal SI alleen informatie over in eigen land en in derde landen uitgesproken strafrechtelijke veroordelingen uitwisselen, niet over in andere lidstaten uitgesproken en aan SI meegedeelde veroordelingen;

heeft UK bepaald dat alleen "spent convictions" (geschrapte veroordelingen) zoals gedefinieerd in de nationale wetgeving kunnen worden meegedeeld.

In drie lidstaten is daarnaast toestemming van de betrokkene voor het geven van antwoord vereist:

in ES is dat altijd het geval, behalve wanneer een persoon bij wet verplicht is het uittreksel uit het strafregister over te leggen;

in LT is toestemming vereist wanneer de rechten en vrijheden van de betrokkene niet op grond van de nationale wetgeving wegens zijn veroordeling zijn beperkt;

in LU vindt uitwisseling van informatie uitsluitend voor het werken met kinderen plaats en is altijd toestemming vereist.

In AT, LV, PL en SK bevatten antwoorden op verzoeken voor andere doelen geen verwijzingen naar het nationale recht of andere informatiebeperkingen en is dus doorgifte mogelijk zoals voor strafrechtelijke vervolging. Vier lidstaten wisselen geen informatie voor andere doelen dan strafrechtelijke procedures uit, behalve in het geval van verzoeken van personen (FI, HU en PT) of voor het werken met kinderen (in het kader van de tenuitvoerlegging van Richtlijn 2011/93/EU) (LU). Twee van deze landen (HU en LU), en SI, dat geen informatie over in andere lidstaten uitgesproken veroordelingen meedeelt, hebben in hun uitvoeringsbepalingen geen beperkingen voor het verder doorgeven van informatie in lijn met regels van de lidstaat van veroordeling opgenomen. FI, HU, LU, SI, EE, FR en NL hebben de vermelding van de lidstaat van veroordeling waar de aan beperkingen onderhevige informatie kan worden ingewonnen, niet verplicht gesteld. Sommige lidstaten (waaronder BG, EE en SE) hebben vastgelegd dat zij bij het verzenden van kennisgevingen over veroordelingen op hun grondgebied kunnen bepalen dat deze informatie alleen voor strafrechtelijke doeleinden verder mag worden doorgegeven; voor kennisgevingen van ES en PT geldt deze beperking altijd.

5.3.    Verzoeken van een derde land

Krachtens artikel 7, lid 3, KB mag de lidstaat van nationaliteit, wanneer hij verzoeken van derde landen (d.w.z. niet-EU-landen) beantwoordt, van andere lidstaten ontvangen informatie over veroordelingen onder de voorwaarden van artikel 7, leden 1 en 2, meedelen.

In de wetgeving van de lidstaten is het doorgeven van strafregistergegevens aan derde landen geregeld door verdragen inzake wederzijdse rechtsbijstand, andere internationale overeenkomsten of specifieke bepalingen in de wet inzake het strafregister.

Verreweg de meeste lidstaten (BE, BG, CY, CZ, DE, EE, ES, FI, HR, HU, LV, NL, PL, SE, SI, SK en UK) hebben de voorwaarde van artikel 7, lid 3, expliciet in hun wetgeving opgenomen. In LT kan dit uit de context worden afgeleid. In PT moeten verzoeken van niet-EU-landen worden beantwoord volgens de voorwaarden van de toepasselijke internationale overeenkomsten, op voorwaarde van wederkerigheid. AT, FR en LU hebben geen bepalingen ter zake vastgesteld.

5.4.    Verzoeken aan een lidstaat anders dan de lidstaat van nationaliteit

Het kan zijn dat een verzoek om informatie wordt gericht aan een lidstaat die niet de lidstaat van nationaliteit is. Zo kan de lidstaat van veroordeling worden verzocht om informatie over veroordelingen die dateren van voor de inwerkingtreding van het kaderbesluit en die mogelijk niet aan de lidstaat van nationaliteit zijn meegedeeld, of kan een verzoek betrekking hebben op een onderdaan van een derde land die niet tevens EU-burger is.

Artikel 7, lid 4, KB bepaalt dat de lidstaat die het verzoek ontvangt, moet antwoorden door gegevens uit zijn strafregister over nationale veroordelingen en veroordelingen van niet-EU-burgers en staatlozen te verstrekken. Voor het antwoord gelden de voorwaarden van artikel 13 van de Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken: het is verplicht en moet alle informatie bevatten (in het geval van verzoeken voor strafrechtelijke procedures) of in overeenstemming zijn met het nationale recht (in het geval van verzoeken voor andere doelen).

Wat onderdanen van derde landen betreft, leidt het ECRIS-mechanisme, waarbij "algemene verzoeken" naar alle lidstaten worden verzonden om te achterhalen waar een dergelijke persoon is veroordeeld, samen met de beantwoordingsverplichting van artikel 7, lid 4, KB tot een substantiële administratieve last voor alle lidstaten, waaronder dus ook de lidstaten (de meerderheid) die niet over de gewenste informatie beschikken. Om die reden stelt de Commissie een wijzigingsrichtlijn inzake de uitwisseling van strafregistergegevens over in de EU veroordeelde onderdanen van derde landen voor.

Een ruime meerderheid van lidstaten (AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EE, ES, FI, FR, HR, HU, LT, LV, NL, PL, PT, SE en UK) heeft artikel 7, lid 4, KB in zijn geheel omgezet. De meeste lidstaten (AT, CZ, DE, EE, ES, FI, FR, LT, NL, PL en SE) hebben geen onderscheid gemaakt tussen antwoorden op verzoeken over hun eigen burgers, over burgers van andere lidstaten en over onderdanen van derde landen, noch tussen verzoeken voor strafrechtelijke procedures en verzoeken voor een ander doel: in alle gevallen gelden dezelfde algemene bepalingen. Daarnaast is in twee lidstaten meer in het bijzonder bepaald dat de informatie in overeenstemming met de Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken (HU) of internationale verdragen (LV) moet worden verstrekt. FI, HU en PT beantwoorden uitsluitend verzoeken ten behoeve van strafrechtelijke procedures. BE, BG, CY, HR en UK hebben voor antwoorden op verzoeken met betrekking tot burgers van andere lidstaten een specifieke bepaling ingevoerd; in de meeste gevallen is daarin de inhoud van artikel 7, lid 4, KB overgenomen. Twee andere lidstaten kennen een soortgelijke afzonderlijke bepaling, maar in SI betreft deze uitsluitend antwoorden aangaande onderdanen van derde landen en staatlozen (niet burgers van andere lidstaten), en in SK is enkel bepaald dat de informatie moet worden verstrekt voor zover internationale overeenkomsten dat vereisen. LU lijkt deze bepaling niet te hebben omgezet.

5.5.    Antwoordtermijnen

Het antwoord op een verzoek voor een strafrechtelijke procedure of voor een ander doel moet onverwijld en in ieder geval binnen tien werkdagen, of twintig werkdagen als het gaat om een verzoek van een persoon om hemzelf betreffende informatie uit het strafregister, worden meegedeeld. Indien de lidstaat die het verzoek ontvangt meer informatie omtrent de identiteit van de betrokkene nodig heeft, moet hij de verzoekende lidstaat onmiddellijk raadplegen en hem binnen tien werkdagen na ontvangst van de informatie antwoord geven.

Vrijwel alle lidstaten (AT, BE, CY, CZ, BG, EE, ES, FI, FR, HR, HU, LT, LU, LV, NL, PL, SI, SK en UK) hebben de bepalingen over termijnen omgezet. HU en PL hebben geen gedetailleerde bepalingen omtrent het verzoeken om aanvullende informatie vastgesteld. CZ, NL en SK passen de termijn van tien dagen ook toe op verzoeken van personen. SE heeft alleen antwoorden op verzoeken voor een strafrechtelijke procedure, niet voor een ander doel, geregeld. DE noemt geen termijn voor antwoorden op verzoeken uit hoofde van artikel 6, lid 1, KB, maar wel voor verzoeken van een persoon. PT lijkt geen termijnen in zijn wetgeving te hebben vastgelegd.

• 6. 

  Verzoeken om informatie

Indien een lidstaat voor een strafrechtelijke procedure of een ander doel gegevens nodig heeft, kan de centrale autoriteit van die lidstaat zich overeenkomstig zijn nationale recht met een verzoek om informatie tot de centrale autoriteit van een andere lidstaat richten (artikel 6, lid 1, KB).

Nagenoeg alle lidstaten (AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EE, ES, FI, HR, HU, LU, LV, NL, PL, PT, SE, SI, SK en UK) hebben een bepaling ingevoerd die het een centrale autoriteit mogelijk maakt om gegevens te verzoeken die binnenlandse autoriteiten nodig hebben. Een aantal lidstaten (BG, EE, FI, HR, HU, LV, PL, PT, SE en SI) heeft nauwkeurig aangegeven wie een nationale centrale autoriteit om de informatie kan verzoeken en onder welke omstandigheden dat mogelijk is. CZ, FI en HU dienen alleen ten behoeve van strafrechtelijke procedures verzoeken om informatie in. PL richt zich voor zijn verzoeken om informatie naar het recht van de aangezochte lidstaat in plaats van naar zijn eigen recht. FR en LT hebben geen expliciete bepalingen inzake verzoeken uit hoofde van artikel 6, lid 1, vastgelegd.

Een bijzonder geval is dat van een EU-burger die bij de centrale autoriteit van een andere lidstaat dan de lidstaat waarvan hij onderdaan is, een verzoek indient tot het verkrijgen van hemzelf betreffende gegevens uit het strafregister die dateren van 27 april 2012 of later. Om te voorkomen dat de aangezochte lidstaat een uittreksel met onvolledige informatie over de strafrechtelijke antecedenten van deze persoon afgeeft, legt artikel 6, lid 3, KB deze lidstaat de verplichting op een verzoek om gegevens tot de lidstaat van nationaliteit te richten en die gegevens in het uittreksel op te nemen. Deze bepaling is met name van belang in gevallen waarin een uittreksel van een strafregister wordt aangevraagd in verband met werk in gevoelige sectoren als de beveiligingsbranche of de kinderopvang (zie Richtlijn 2011/93/EU).

Een ruime meerderheid van lidstaten (AT, BE, BG, CY, CZ, DE, ES, FI, FR, HR, LT, LU, LV, PL, PT, SE, SI en SK) heeft een bepaling ingevoerd die voorschrijft dat de centrale autoriteit voor een burger van een andere lidstaat een verzoek om gegevens moet indienen, maar enkele lidstaten (BG, FI, LV, SE en SK) hebben niet expliciet bepaald dat de verkregen gegevens in het aan de burger af te geven uittreksel moeten worden opgenomen. In HR worden aan personen doorgaans geen uittreksels uit het strafregister afgegeven; het register mag alleen in aanwezigheid van een beambte worden ingezien. Bij uitzondering kan een speciaal certificaat worden afgegeven voor activiteiten waarbij sprake is van geregeld contact met kinderen, of voor het uitoefenen van een specifiek recht in het buitenland of binnen een internationale organisatie. In DE, HR en NL krijgt de burger een speciale "verklaring omtrent het gedrag". EE, HU, NL en UK hebben de verplichting van artikel 6, lid 3, KB niet omgezet. In NL en in HR kunnen personen geen uittreksel uit het strafregister aanvragen; zij hebben alleen een recht van inzage. Wel kan een verklaring van "goed gedrag" worden afgegeven, bijvoorbeeld in het kader van sollicitatieprocedures, maar dit wordt in afzonderlijke bepalingen geregeld die niet aan de Commissie zijn meegedeeld. UK heeft alleen artikel 6, lid 2, KB omgezet, zonder verplichting om een verzoek om gegevens in te dienen.

• 7. 

  Voorwaarden voor het gebruik van persoonsgegevens

Het kaderbesluit bevat diverse bepalingen die moeten zorgen voor een hoog niveau van bescherming van persoonsgegevens (artikelen 7 tot en met 9 KB). In antwoord op verzoeken verstrekte persoonsgegevens mogen alleen worden gebruikt voor de doeleinden waarvoor om deze gegevens is verzocht. Verder mogen persoonsgegevens die voor een andere doel dan een strafrechtelijke procedure zijn verstrekt, door de verzoekende lidstaat met inachtneming van zijn nationale recht en binnen de door de aangezochte lidstaat bepaalde grenzen worden gebruikt. Evenzo gelden voor aan derde landen toegezonden persoonsgegevens alle beperkingen die de lidstaat van veroordeling mogelijk stelt aan het doel en het gebruik ervan.

Vrijwel alle lidstaten (AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EE, ES, FI, HR, HU, LT, LV, NL, PL, PT, SE, SI, SK en UK) hebben deze waarborgen inzake persoonsgegevens ingevoerd. In alle gevallen zijn in meerdere of mindere mate de bepalingen van het kaderbesluit gevolgd, maar BG, FI en LT hebben daarnaast expliciet bepaald dat de gegevens in overeenstemming met hun nationale instrumenten voor gegevensbescherming moeten worden verwerkt. FI, LU, LT en PT hebben rechtstreeks bepalingen opgenomen over de bescherming van de rechten van de betrokkene; in FI heeft deze bijvoorbeeld het recht te vragen aan wie en voor welk doel zijn gegevens het voorafgaande jaar zijn vrijgegeven. In ieder geval is de nationale gegevensbeschermingswetgeving van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens in de nationale strafregisterdatabanken en op de uitwisseling van die gegevens met andere lidstaten. FR en LU lijken geen relevante voorschriften op dit gebied te hebben vastgesteld, al is in FR bepaald dat informatie alleen mag worden vrijgegeven als dat bij wet is voorgeschreven.

• 8. 

  Invoering van een elektronisch gestandaardiseerd formaat voor gegevensuitwisseling

Het ECRIS-systeem, dat de elektronische uitwisseling van gegevens volgens een "Europees standaardformaat" mogelijk maakt, is opgezet op grond van het kaderbesluit. Vanaf 27 april 2012 moeten de lidstaten het krachtens artikel 11, lid 3, KB voor elke doorgifte van gegevens gebruiken. Momenteel wisselen alle lidstaten, met uitzondering van SI, PT en MT ¹⁴ , informatie via ECRIS uit.

De meeste lidstaten (BE, BG, CY, CZ, EE, ES, FR, FI, HR, LT, LV, NL, PL, PT, SI en SK) hebben in hun nationale wetgeving elektronische uitwisseling van gegevens volgens een standaardformaat verplicht gesteld. Veel lidstaten (BE, BG, EE, HR, LT, PL, SI, SK en UK) noemen het ECRIS-systeem expliciet als het elektronische kanaal voor de uitwisseling van strafregistergegevens. In SI zal de minister van Justitie bij beschikking een datum vaststellen waarop de elektronische gegevensuitwisseling via ECRIS van start gaat. In AT kan uit de context worden afgeleid dat het elektronische formaat wordt gebruikt. DE, HU, LU, SE en UK maken in hun nationale bepalingen geen melding van het elektronische formaat, maar wisselen in de praktijk wel informatie via ECRIS uit.

Conclusie

De omzetting van het kaderbesluit door 22 lidstaten heeft aanzienlijk bijgedragen tot verbetering van de uitwisseling van strafregistergegevens binnen de Unie. Het is een onmisbaar instrument gebleken dat in 25 lidstaten wordt gebruikt en dat in de praktijk voor gerechtelijke instanties effectief een meerwaarde heeft gehad.

In dit verslag werd vastgesteld dat op sommige gebieden specifieke bepalingen onvolledig zijn omgezet en daarom is de Commissie van oordeel dat het belangrijk is dat de lidstaten dit kaderbesluit volledig omzetten en dringend alle noodzakelijke maatregelen nemen. In dat verband zal de Commissie de ontwikkelingen nauwkeurig volgen en de gepaste maatregelen nemen.

Bijlage

Overzicht van kennisgevingen van lidstaten

(1)

     COM(2015) 185 final.

(2)

     Kaderbesluit 2008/675/JBZ van de Raad van 24 juli 2008 betreffende de wijze waarop bij een nieuwe strafrechtelijke procedure rekening wordt gehouden met veroordelingen in andere lidstaten van de Europese Unie (PB L 220 van 15.8.2008, blz. 32)

(3)

     PB L 93 van 7.4.2009, blz. 23.

(4)

     Besluit 2009/316/JBZ van de Raad van 6 april 2009 betreffende de oprichting van het Europees Strafregister Informatiesysteem (ECRIS) overeenkomstig artikel 11 van Kaderbesluit 2009/315/JBZ (PB L 93 van 7.4.2009, blz. 33).

(5)

MT, PT en SI zijn nog niet operationeel.

(6)

     d.w.z. een melding van een of meer veroordelingen.

(7)

     Een aantal lidstaten heeft de tekst van hun nationale bepalingen aan de Commissie of het secretariaat-generaal van de Raad toegezonden. De Commissie heeft de lidstaten in dit verband twee brieven gestuurd, op 22 april respectievelijk 10 oktober 2014. De bijlage bij dit verslag biedt een overzicht van de data waarop de lidstaten de kennisgevingen hebben ingediend.

(8)

     BE heeft de Commissie tevens een afschrift doen toekomen van een ontwerpuitvoeringswet waarmee de omzetting zal zijn voltooid.

(9)

     Een uitgebreide lijst van centrale autoriteiten is te vinden in de bijlage.

(10)

     SE werkt voor de gegevenscategorieën met enkele algemene bepalingen, maar heeft ook vastgelegd dat kennisgeving plaatsvindt conform de principes van het kaderbesluit; het strafregister in CZ bevat gegevens van dusdanige aard dat de veroordeelde "niet met een andere persoon kan worden verward".

(11)

   Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie, vastgesteld bij Akte van de Raad van 29 mei 2000 (PB C 197 van 12.7.2000, blz. 3).

(12)

     SE werkt voor de gegevenscategorieën met enkele algemene bepalingen, maar heeft ook vastgelegd dat de regering uitgebreidere voorschriften op dit vlak kan vaststellen. Zie voor LV en CZ punt 4.2.

(13)

Richtlijn 2011/93/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 ter bestrijding van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie, en ter vervanging van Kaderbesluit 2004/68/JBZ van de Raad (OJ L 335, 17.12.2011, p. 1).

(14)

     Eind 2014 werd 66 % van alle mogelijke interconnecties tussen alle lidstaten benut. MT heeft aangegeven in 2015 met het systeem te zijn gaan werken.

Van deze pagina bestaat een uitgebreide versie met de juridische context.