VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement overeenkomstig artikel 18, lid 2, van Richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade - Hoofdinhoud

EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 14.4.2016

COM(2016) 204 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT

Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement overeenkomstig artikel 18, lid 2, van Richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade

{SWD(2016) 121 final}

{SWD(2016) 122 final}

• 1. 

  Inleiding

In dit tweede uitvoeringsverslag ¹ over Richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade (hierna "de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn", "de richtlijn" of "ELD" — Environmental Liability Directive — genoemd) ² worden de ervaringen met de toepassing van de richtlijn tussen 2007 en 2013 toegelicht. Dit verslag moet samen worden gelezen met een werkdocument van de diensten van de Commissie ³ . Dit verslag is gebaseerd op artikel 18, lid 2, van de ELD. Het bevat conclusies en aanbevelingen over hoe de tenuitvoerlegging in de praktijk kan worden verbeterd op basis van de Refit-evaluatie die de afgelopen twee jaar werd uitgevoerd. Bij die evaluatie werd nagegaan hoe de richtlijn werkt en of zij geschikt is voor het beoogde doel ⁴ , mede op basis van twee studies verricht in 2012 en drie studies uit 2013 ⁵ .

In de ELD worden gevallen van aanmerkelijke milieuschade behandeld. De richtlijn gaat uit van het beginsel dat "de vervuiler betaalt", zoals bepaald in artikel 191 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, wat inhoudt dat de bevolking niet zou moeten hoeven betalen voor aanmerkelijke milieuschade veroorzaakt door industriële activiteiten. Exploitanten die gevaarlijke beroepsactiviteiten uitoefenen in de zin van bijlage III bij de ELD (zie punt 2 hieronder), zijn strikt aansprakelijk voor de milieuschade die zij veroorzaken, wat betekent dat de schuld (opzet of nalatigheid) niet hoeft te worden aangetoond. Exploitanten die andere dan gevaarlijke beroepsactiviteiten verrichten, zijn aansprakelijk op basis van schuld.

De richtlijn heeft vooral tot doel milieuschade te voorkomen als er een onmiddellijk dreiging van schade bestaat, en zulke schade te herstellen als deze zich reeds heeft voorgedaan. In overeenstemming met het beginsel dat de vervuiler betaalt, moet de aansprakelijke exploitant de nodige preventieve of herstelmaatregelen treffen en alle kosten dragen. Er wordt van uitgegaan dat de schade is hersteld zodra het milieu in de toestand van voor de schade is hersteld. De ELD is van toepassing op schade aan biodiversiteit (beschermde soorten en natuurlijke habitats), water en land. Traditionele schade (schade aan eigendommen, verlies van mensenlevens en lichamelijk letsel of economische verliezen) valt niet onder de richtlijn.

• 2. 

  Omzetting en tenuitvoerlegging

Verschillende lidstaten hebben de termijn voor de omzetting van de richtlijn in nationaal recht (30 april 2007) niet gehaald, en de richtlijn is pas sinds medio 2010 in alle 27 lidstaten ⁶ omgezet. In haar eerste verslag heeft de Commissie deze vertragingen en andere tekortkomingen beschreven. Daarnaast heeft zij in detail de complexe situatie geanalyseerd die is ontstaan door de invoering van een nogal flexibel kaderinstrument inzake milieuaansprakelijkheid op EU-niveau als aanvulling op de nationale regelgeving waarover de meeste lidstaten reeds beschikten. Kort gezegd heeft dit de juridische samenhang enigszins vergroot in vergelijking met de situatie voor de omzetting van de ELD (waarin sommige lidstaten bijvoorbeeld geen regeling voor milieuaansprakelijkheid hadden). De huidige situatie is echter nog erg divers, zowel wat de juridische aspecten als wat de praktijk betreft, en er zijn bijkomende stappen nodig om gelijke mededingingsvoorwaarden op Europees niveau te scheppen ⁷ .

De Commissie heeft maatregelen genomen inzake de laattijdige omzetting en inzake problemen met betrekking tot non-conformiteit (zeven lidstaten moeten nog enkele problemen rond non-conformiteit verhelpen). Deze maatregelen hebben de samenhang van de rechtsstelsels in de lidstaten enigszins verbeterd. De diversiteit blijft echter bestaan omdat het ELD is opgezet als een kader dat de lidstaten een aanzienlijke mate van flexibiliteit biedt.

Wat de tenuitvoerlegging betreft, meldden de lidstaten tussen april 2007 en april 2013 ongeveer 1 245 bevestigde gevallen van milieuschade waarbij de ELD moest worden toegepast. Het aantal gevallen varieert echter sterk van lidstaat tot lidstaat. Van alle meldingen van schadegevallen is meer dan 86 % afkomstig uit twee lidstaten (Hongarije: 563 gevallen, Polen: 506) en de meerderheid van de resterende gevallen werd gemeld door zes lidstaten (Duitsland (60), Griekenland (40), Italië (17) ⁸ , Letland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk). Elf lidstaten hebben sinds 2007 geen gevallen van ELD-schade gemeld, mogelijk omdat zij deze zaken uitsluitend binnen hun nationale stelsel behandelen.

Het aantal ELD-zaken per lidstaat per jaar loopt sterk uiteen, van 95 tot minder dan 1. Een groot aantal zaken in een lidstaat betekent niet noodzakelijkerwijze dat die lidstaat de ELD strikter toepast dan nodig is. Uit de evaluatie en de werkzaamheden om de conformiteit te controleren blijkt dat dit verschil te verklaren is door verschillen in de rechtskaders en tradities (met name de vraag of bestaande regelgeving al dan niet werd ingetrokken), mogelijke verschillen in de toestand van het milieu en verschillende uitleggingen van essentiële begrippen en concepten, zoals hieronder beschreven. Een intensiever gebruik van de richtlijn is vaak het gevolg van:

• • 

  het gebruik van registers van ELD-zaken;

• • 

  betere mogelijkheden voor belanghebbenden om opmerkingen te maken en met bevoegde instanties te overleggen;

• • 

  het feit dat de bevoegde instanties worden verplicht om, in tweede instantie, preventieve en herstelmaatregelen te treffen als exploitanten dat niet doen; en

• • 

  een groter bewustzijn van de ELD onder de bevolking en belanghebbenden, met name onder exploitanten.

De reikwijdte van de ELD werd daarentegen niet als belangrijke reden voor de verschillen in de tenuitvoerlegging aangemerkt (zie punt 4).

Ongeveer 50 % van de gemelde gevallen van milieuschade heeft betrekking op schade aan de bodem. Schade aan water is goed voor 30 % van de gevallen en schade aan biodiversiteit voor ongeveer 20 %.

Figuur 1: categorieën milieuschade op basis van 1 450 zaken ⁹

Tot de gevaarlijke beroepsactiviteiten (die samenhangen met een strikte aansprakelijkheid) die milieuschade veroorzaken, behoren vooral:

• • 

  afvalbeheeractiviteiten;

• • 

  de verwerking van gevaarlijke stoffen, preparaten, gewasbeschermingsmiddelen of biociden;

• • 

  activiteiten die onder de richtlijn inzake industriële emissies ¹⁰ vallen en

• • 

  het vervoer over de weg, per spoor, over de binnenwateren, over zee of in de lucht van gevaarlijke of verontreinigende goederen.

Ook andere beroepsactiviteiten (die samenhangen met een aansprakelijkheid op basis van schuld) veroorzaakten milieuschade, maar zij veroorzaken volgens de ELD uitsluitend schade aan de biodiversiteit.

Figuur 2: gemelde ELD-gevallen naar aantal zaken, volgens het type schadelijke activiteit

Er zijn relatief weinig verzoeken om maatregelen op initiatief van mensen die door milieuschade werden getroffen, of van milieu-ngo's gemeld ¹¹ . In ongeveer 60 zaken werd om rechterlijke toetsing gevraagd, waarvan 44 in Polen.

De compenserende herstelmaatregelen namen van begin tot eind gemiddeld twaalf maanden in beslag. In sommige gevallen duurde het herstel echter langer dan zes jaar.

• 3. 

  Evaluatie en geschiktheid van de regelgeving ¹²

3.1. Relevantie

De doelstellingen van deze richtlijn, het voorkomen en herstellen van milieuschade, zijn nog steeds relevant en zijn afgestemd op de huidige behoeften, aangezien er altijd een risico bestaat op deze typen schade en ongevallen. Uit de evaluatie blijkt dat de richtlijn het milieubeschermingsniveau in de EU in zekere mate heeft helpen verbeteren. Het volledige potentieel ervan is echter nog niet waargemaakt. Bovendien is de ELD in sommige lidstaten relevanter dan in andere en moet de relevantie ervan daarom worden beoordeeld in het licht van de diverse uiteenlopende nationale rechtskaders en tradities.

3.2. Doeltreffendheid

De doeltreffendheid van de richtlijn varieert aanzienlijk omdat deze in de verschillende lidstaten op erg uiteenlopende wijze ten uitvoer is gelegd. Dat is deels te verklaren doordat de ELD is opgezet als een kader, dat voorziet in talrijke uitzonderingen en mogelijkheden en in heel wat flexibiliteit. Met name de verschillen in de uitlegging en de toepassing van de "aanmerkelijkheidsdrempel" voor milieuschade zijn als een belangrijke reden voor de ongelijke toepassing van de richtlijn aangemerkt. Bevoegde instanties, marktdeelnemers en verzekeraars hebben al meermaals opgeroepen tot meer duidelijkheid en sturing op dit gebied. De doeltreffendheid van de richtlijn blijkt het beste uit de bedragen van de herstelde milieuschade (circa 6 miljoen EUR, vijf grote verliezen niet meegerekend, en 180 miljoen EUR als die vijf belangrijke zaken wel worden meegerekend). Het stimulerende effect, dat zich uit in betere voorzorgsmaatregelen en meer financiële zekerheid, en de schade die dankzij onmiddellijke maatregelen bij dreigende schade is voorkomen, blijven grotendeels onbekend, omdat er nog geen gegevens over bestaan.

Bij de evaluatie werd bevestigd het begrip milieuschade voldoende ruim is om schade aan de belangrijkste natuurlijke hulpbronnen af te dekken. De reikwijdte van de strikte aansprakelijkheid voor gevaarlijke activiteiten (bijlage III) lijkt ook actueel te zijn, met de mogelijke uitzondering van het vervoer van gevaarlijke stoffen via pijpleidingen buiten bedrijfsterreinen. Belanghebbenden hebben echter aangegeven dat er wat dat betreft problemen bestaan op het gebied van de burgerlijke aansprakelijkheid.

3.3. Efficiëntie

Bij de beoordeling van de efficiëntie is gekeken naar de voornaamste kostencategorieën: herstelkosten, administratieve kosten en financiëlezekerheidskosten.

De kosten voor het herstel van de beschadigde natuurlijke hulpbronnen moeten worden gedragen door de aansprakelijke persoon, in overeenstemming met het beginsel dat de vervuiler betaalt. Uit de beschikbare gegevens blijkt dat de kosten van herstelmaatregelen gemiddeld 42 000 EUR bedragen ¹³ . Griekenland meldde een gemiddelde waarde van 60 000 EUR. De herstelkosten in individuele zaken schommelen echter tussen een paar duizend euro en meer dan 50 miljoen euro voor grootschalige verliezen vanwege ernstige ongevallen (zoals in Kolontár, Hongarije of in Moerdijk, Nederland).

De administratieve kosten voor de overheid omvatten de lopende kosten die niet van de aansprakelijke exploitanten kunnen worden teruggevorderd. Slechts drie lidstaten hebben nauwkeurige gegevens verstrekt over administratieve kosten, die uiteenlopen van 55 000 EUR (in het Vlaamse Gewest in België) tot 2 miljoen EUR (in sommige autonome gemeenschappen in Spanje). Er werden geen gegevens verstrekt over de administratieve kosten voor ondernemingen. Vanwege de beperkte informatie over de administratieve kosten voor overheden en de privésector kunnen hierover geen duidelijke conclusies worden getrokken. Er kwamen echter geen klachten van belanghebbenden over de administratieve lasten.

De kosten van milieuschade voor aansprakelijke exploitanten kunnen worden verlaagd door gebruik te maken van financiëlezekerheidsinstrumenten (zoals verzekeringen en alternatieve instrumenten zoals bankgaranties, obligaties of fondsen). De meeste markten bieden voldoende dekking voor alle ELD-risico's, maar de vraag is beperkt, omdat er in veel lidstaten onvoldoende zaken zijn, bepaalde ELD-begrippen niet helemaal duidelijk zijn ¹⁴ en de verzekeringsmarkten zich niet overal even snel ontwikkelen ¹⁵ . Een recent verslag wees in de richting van een toename van het aantal milieuaansprakelijkheidsverzekeringen die door Europese ondernemingen zijn aangekocht (gemiddelde jaarlijkse stijging van 13,6 % sinds 2006, in het bijzonder in risicovolle sectoren) ¹⁶ . Ondanks de vorderingen op het gebied van financiële zekerheid blijft de toepassing van de richtlijn bij grootschalige ongevallen en bij insolventie van aansprakelijke marktdeelnemers voor problemen zorgen.

Op basis van de beschikbare informatie kan geen zinvolle algemene beoordeling worden gemaakt van de efficiëntie van de richtlijn. Om de tekortkomingen van deze evaluatie weg te werken, moet meer werk worden verricht, waaronder het verzamelen van aanvullende gegevens.

3.4. Samenhang

Uit de evaluatie is gebleken dat de richtlijn over het algemeen verenigbaar is met andere delen van de EU-milieuwetgeving en met de relevante internationale verdragen in de bijlagen IV en V bij de richtlijn. De richtlijn is voldoende in het EU-acquis geïntegreerd en vormt een aanvulling op andere milieuwetgeving, ¹⁷ in het bijzonder de richtlijn betreffende milieueffectbeoordeling, ¹⁸ de richtlijn inzake industriële emissies ¹⁹ en de afvalwetgeving. Een gedetailleerder beoordeling van een aantal specifieke kwesties staat in punt 4, waar eveneens indicaties betreffende de noodzaak van eventuele aanvullende werkzaamheden zijn opgenomen, evenals in het werkdocument van de diensten van de Commissie in bijlage.

3.5. Europese toegevoegde waarde

De beoordeling toonde nogmaals aan dat de vaststelling van een minimumniveau van milieubescherming een zekere Europese toegevoegde waarde biedt, in het bijzonder in grensoverschrijdende omstandigheden (bijvoorbeeld bij grensoverschrijdende waterverontreiniging). De richtlijn moet ook gelijkere mededingingsvoorwaarden op de interne markt scheppen, al werd die primaire doelstelling van harmonisatie op EU-niveau nog niet verwezenlijkt. Hoewel de toepassing van voorzorgsmaatregelen door de richtlijn is toegenomen, bijvoorbeeld door de beschikbaarheid van milieuverzekeringen op de markt te vergroten (zie punt 3.3), staan de eerder geïdentificeerde tekortkomingen in de praktijk een grotere Europese toegevoegde waarde in de weg.

• 4. 

  Specifieke punten ter beoordeling

Dit verslag bevat een beoordeling van de toepassing van vier specifieke gebieden uit hoofde van de richtlijn, in overeenstemming met artikel 18, lid 3, van de ELD.

4.1. Uitsluiting van bepaalde internationale verdragen uit het toepassingsgebied van de ELD (bijlagen IV en V)

Sommige verdragen van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) en daaraan verwante verdragen ²⁰ zijn uitgesloten van het toepassingsgebied van de ELD. Deze verdragen zijn wereldwijd van toepassing op reders wier vaartuigen geregistreerd zijn in een staat die partij is bij de verdragen, en voorzien in strikte aansprakelijkheid voor reders in verplichte financiële zekerheid ²¹ en, voor specifieke typen schade, in speciale compensatiefondsen om vorderingen te betalen die de aansprakelijkheid van de reders overstijgen. Bij olieverontreiniging door tankschepen wordt bijvoorbeeld een systeem met drie categorieën toegepast om de slachtoffers van olieverontreinigingsincidenten te vergoeden. Deze internationale verdragen verbieden de partijen om aanvullende schadeclaims in te dienen.

In de ELD worden andere normen voor herstel toegepast dan in deze internationale verdragen, zo is gebleken uit de doeltreffendheidsstudie van de ELD in opdracht van de Commissie ²² . Dat verschil kan van belang zijn, naargelang van de individuele zaak. Het Internationaal Compensatiefonds voor verontreiniging door olie (IOPC-fonds) en de International Group of P&I Clubs hebben eveneens verslagen verstrekt over de kosten van preventieve maatregelen en milieuschade naar aanleiding van alle incidenten met olieverontreiniging uit tankschepen sinds 2002, waarbij geen bewijs werd gevonden voor de stelling dat milieuschade onvoldoende zou worden gecompenseerd.

Op basis van die informatie zal de Commissie overwegen om nader te onderzoeken of de verschillende herstelnormen met niet-wetgevende maatregelen kunnen worden aangepakt, in het bijzonder door werk te maken van een gemeenschappelijk begrip van een aantal concepten, bijvoorbeeld via uitlegging in het vorderingenhandboek van het IOPC-fonds en/of in fora van de partijen bij de verdragen.

De Commissie heeft geen nieuwe omstandigheden opgemerkt die de uitsluiting van nucleaire schade op de helling zouden plaatsen.

4.2. Toepassing op genetisch gemodificeerde organismen (ggo's)

Er zijn tijdens de verslagleggingsperiode geen gevallen van door ggo's veroorzaakte milieuschade in de EU gemeld ²³ . Het acquis is volledig in overeenstemming met de vereisten van het Aanvullend Protocol van Nagoya-Kuala Lumpur inzake aansprakelijkheid en schadeloosstelling van het Protocol van Cartagena inzake bioveiligheid van oktober 2010; er waren dus geen verdere maatregelen op EU-niveau nodig om het protocol te sluiten.

4.3. Toepassing ten aanzien van beschermde soorten en natuurlijke habitats

Bij de studie inzake schade aan de biodiversiteit ²⁴ werd gekeken naar het potentieel om de gelijke mededingingsvoorwaarden te verbeteren door het toepassingsgebied van de ELD uit te breiden naar alle "beschermde soorten en natuurlijke habitats" in de lidstaten. De reden daarvoor is dat de helft van de lidstaten dit ruimere toepassingsgebied hanteert ²⁵ , terwijl de overige lidstaten het toepassingsgebied beperken tot datgene wat is vastgesteld in de habitatrichtlijn. Als het toepassingsgebied van de ELD zou worden uitgebreid naar louter nationaal beschermde natuurlijke habitats en soorten, zou dat evenwel juridische problemen opleveren (vanwege de nationale bevoegdheden) en zou dat de harmonisatie mogelijk niet verbeteren, aangezien de nationale toepassingsgebieden ook sterk uiteen kunnen lopen.

Uit de studie bleek dat:

• • 

  de definities van "aanmerkelijke schade" en "gunstige staat van instandhouding" in beide richtlijnen onder de loep moeten worden genomen om mogelijke betekenisverschillen en/of een ander gebruik van de drempel voor aanmerkelijke schade in de ELD en in artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn op te sporen;

• • 

  er behoefte is aan een samenhangender aanpak en meer duidelijkheid over de drempel voor "aanmerkelijke schade". Dit werd ook aangegeven door verschillende bevoegde instanties en door de verzekeringssector;

• • 

  de geografische aanduiding van de "gunstige staat van instandhouding" in de ELD (EU-grondgebied, nationaal grondgebied, natuurlijk verspreidingsgebied) problemen oplevert. Er moet daarom worden verduidelijkt dat een aanpak op basis van gebieden moet worden gehanteerd om de correcte en doeltreffende tenuitvoerlegging te verzekeren;

• • 

  maatregelen om te voorkomen dat schade aan de biodiversiteit uitgroeit tot aanmerkelijke schade, vaak niet worden getroffen, omdat er ten onrechte van wordt uitgegaan dat preventieve maatregelen enkel kunnen worden getroffen als bekend is dat de schade aanmerkelijk zal zijn.

De Commissie analyseert momenteel een beleidsoptie voor een mogelijk initiatief rond "No Net Loss" (netto geen verlies) ²⁶ , waarmee deze kwesties eveneens kunnen worden aangepakt. De studie wordt afgerond en zal worden meegenomen als inbreng voor de Commissie, wanneer zij gaat bepalen of en hoe bovenstaande aspecten moeten worden aangepakt.

4.4. Mogelijke opneming van andere instrumenten in de bijlagen III, IV en V ²⁷

De Commissie heeft de instrumenten die mogelijk in aanmerking kwamen voor opneming bestudeerd. Uit de evaluatie is evenwel gebleken dat er geen behoefte is om de bijlagen III (zie hierboven in punt 3.2), IV of V te verruimen ²⁸ .

• 5. 

  Conclusies

De tenuitvoerlegging van de ELD heeft de preventie en het herstel van milieuschade in beperkte mate verbeterd ten opzichte van de situatie voor de omzetting van de ELD. De richtlijn heeft in het bijzonder het beginsel dat de vervuiler betaalt, versterkt (en zo aanzienlijke kosten voor de overheidsfinanciën vermeden) door strikte aansprakelijkheid voor milieuschade in de gehele EU in te voeren en de normen voor het herstel van beschadigde natuurlijke hulpbronnen te verhogen, in het bijzonder voor schade aan de biodiversiteit. Toch kunnen de verschillen in de regelgeving van de lidstaten aanleiding geven tot enige bezorgdheid, al zijn er weinig zorgen aan de Commissie overgebracht en heeft de evaluatie geholpen om de belangrijkste tekortkomingen te identificeren.

Een van de grootste uitdagingen voor de evaluatie is het gebrek aan gegevens over ELD-incidenten en vergelijkbare incidenten die overeenkomstig de nationale wetgeving zijn afgehandeld. Andere problemen zijn het gebrek aan bewustzijn van en informatie over de ELD onder belanghebbenden, het gebrek aan middelen en deskundigheid om de ELD ten uitvoer te leggen, de onzekerheid over en tegenstrijdigheden tussen belangrijke begrippen en definities zoals de "aanmerkelijkheidsdrempel", de onderbenutting van aanvullend en compenserend herstel en het gebrek aan gegevens over milieuschade, herstelzaken en kosten. Hoewel sommige van die aspecten van de richtlijn en de context ervan de grote schommelingen in het aantal gemelde gevallen en de inhoud daarvan deels kunnen verklaren, zijn die schommelingen vooral te wijten aan de verschillen in het gebruik van de "aanmerkelijkheidsdrempel" en de bestaande nationale kaders. Andere factoren die bijdragen tot het veranderlijke effect van de richtlijn zijn het uiteenlopende gebruik van ELD-registers, de uiteenlopende mate van overheidsparticipatie, verschillen in de toepassing van de subsidiaire verplichting van bevoegde instanties om maatregelen te nemen wanneer er geen aansprakelijke exploitanten zijn of wanneer die laatste niet de nodige maatregelen nemen, en verschillen in het bewustzijn onder belanghebbenden.

Positief is wel dat de tenuitvoerlegging van de richtlijn erop vooruit blijft gaan. De sector en andere belanghebbenden die aan de evaluatie hebben bijgedragen, zijn grotendeels tevreden met het huidige rechtskader. Samen met deskundigen uit de lidstaten hebben zij duidelijk gepleit voor continuïteit, voorspelbaarheid en stabiliteit van de wetgeving inzake milieuaansprakelijkheid. De richtlijn zet ook aan tot preventieve maatregelen en een voorzorgsaanpak en beschermt zo tegen hoge herstelkosten, die vaak hoger zijn dan de kosten van preventieve maatregelen. De voordelen van preventie zijn echter moeilijk te kwantificeren, in het bijzonder omdat het ontbreekt aan volledige informatie over alle preventieve maatregelen en andere voorzorgsmaatregelen die uit hoofde van de ELD zijn getroffen.

Bij een eventuele toekomstige evaluatie moet de ELD samen worden beoordeeld met de bestaande nationale regelgeving om na te gaan in welke mate er gelijke mededingingsvoorwaarden zijn gecreëerd. De mededingingsvoorwaarden kunnen verder worden gelijkgetrokken door een aantal kernbegrippen (in het bijzonder "aanmerkelijke schade") te verduidelijken. Daartoe heeft de Commissie ondersteunende maatregelen op EU-niveau vastgesteld die, in combinatie met een aantal aanbevelingen aan de lidstaten, een evenredig antwoord zouden bieden om de richtlijn beter op het beoogde doel af te stemmen dan volgens deze evaluatie het geval is.

• 6. 

  Aanbevelingen en volgende stappen

De belangrijkste prioriteit voor de Commissie de komende jaren is het bevorderen van de onderlinge afstemming tussen de nationale oplossingen en praktijken binnen het door de richtlijn verschafte kader en het identificeren van manieren om dit alles doeltreffend en samenhangend toe te passen binnen een breder kader inzake wettelijke aansprakelijkheid. Er zullen ook inspanningen moeten worden geleverd om de kennisbasis over de werkelijke effecten van de ELD op het milieu en op relevante belanghebbenden te vergroten. Daartoe zal het verzamelen van gegevens over ELD-zaken in die lidstaten die nog geen register hebben opgezet, moeten worden verbeterd. Afgestemde nationale oplossingen (bijvoorbeeld inzake herstelmodellen, risicoanalyses, berekeningen voor verzekeringen enz.) zouden ook nuttige resultaten kunnen opleveren, aangezien de beschikbare gegevensbanken kunnen worden gebruikt om de financiële zekerheid te vergroten (door meer gerichte producten aan te bieden), de risicobeheersingsregelingen van de ondernemingen te verbeteren en de kennis van alle beroepsbeoefenaars en belanghebbenden te verbeteren, ook bij de instanties die verantwoordelijk zijn voor schadebeperking.

Er is meer informatie nodig om de precieze redenen en gevolgen van de uiteenlopende oplossingen in de lidstaten te identificeren. Wat nog belangrijker is, is dat er stappen zouden kunnen worden gezet om de administratieve capaciteit te verhogen en meer instrumenten in te voeren om de tenuitvoerlegging te ondersteunen. Bovendien zou het opzetten van doeltreffend toezicht op de regelgeving, zoals beschreven in de richtsnoeren inzake betere regelgeving (SWD(2015) 110), in de toekomst voor een nog degelijker en meer afdoende evaluatie van de richtlijn kunnen zorgen ²⁹ . Daartoe zal met alle relevante belanghebbenden en met de lidstaten moeten worden besproken hoe deze kennisbasis kan worden vergroot.

De diensten van de Commissie zullen de deskundigen van de lidstaten en belanghebbenden daarom een meerjarig, voortschrijdend werkprogramma voorstellen teneinde de kennisbasis te vergroten en de nationale oplossingen op elkaar te helpen afstemmen. De Commissie zal daarnaast ook administratieve ondersteuningsmaatregelen blijven aanreiken, zoals

• a) 

  richtsnoeren of interpretatieve nota's over belangrijke thema's ("aanmerkelijkheid");

• b) 

  opleidingsprogramma's; en

• c) 

  helpdesks voor beroepsbeoefenaars (voor bevoegde instanties, exploitanten, schaderegelaars, verstrekkers van financiële zekerheid, getroffen individuen, ngo's enzovoort) die informatie, bijstand en beoordelingsondersteuning voor risico- en schade-evaluaties verstrekken.

Als aanvulling op die inspanningen beveelt de Commissie alle lidstaten aan om:

• • 

  hun tenuitvoerleggingsinspanningen te ondersteunen met proactieve initiatieven (zoals richtsnoeren, opleidingen, elektronische risicoanalyse-instrumenten, het opstellen van referentiescenario's, financiëlezekerheidsmodellen enz.), zoals sommige lidstaten reeds doen;

• • 

  administratieve ervaringen en beste praktijken uit te wisselen en elkaar te ondersteunen bij inspanningen om de capaciteit te vergroten;

• • 

  hun uitlegging van belangrijke bepalingen van de richtlijn te herzien, in het bijzonder met betrekking tot de "aanmerkelijkheid";

• • 

  gegevens bij te houden over ELD-incidenten en ELD-registers te publiceren, voor zover zij dat nog niet hebben gedaan;

• • 

  systematisch de nodige gegevens te verzamelen om te documenteren dat de richtlijn in hun land doeltreffend en efficiënt wordt toegepast in overeenstemming met de algehele situatie in de EU.

Dat alles zal het pad helpen effenen voor de volgende evaluatie van de richtlijn. De Commissie is van mening dat deze stappen een evenredige aanpak vormen om de beoogde positieve effecten van de ELD te verbeteren en dat zij zullen helpen om informatie te verzamelen die bij de volgende evaluatie kan worden gebruikt om de omvang van de Europese toegevoegde waarde, de efficiëntie en de doeltreffendheid van de richtlijn beter aan te tonen.

(1)

 Het eerste uitvoeringsverslag is op 12 oktober 2010 ingediend (COM(2010) 581).

(2)

PB L 143 van 30.4.2004, blz. 56 (zoals gewijzigd bij Richtlijn 2006/21/EG, Richtlijn 2009/31/EG en Richtlijn 2013/30/EU).

(3)

SWD (2016)121.

(4)

Zie COM(2013) 685, COM(2014) 368, SWD(2014) 192 final/2 en COM(2015) 215, SWD(2015) 110.

(5)

Alle studies zijn beschikbaar op: http://ec.europa.eu/environment/archives/liability/eld/studies.htm

(6)

Kroatië, dat bij toetreding tot de EU had aangegeven de richtlijn te hebben omgezet, was niet verplicht om voor 30 april 2013 een nationaal verslag over de toepassing van de ELD in te dienen, aangezien het land pas op 1 juli 2013 toetrad tot de EU.

(7)

Nadere informatie over deze analyse en de onderliggende studies is te vinden in de ELD-uitvoeringsstudie, bijlage deel A – juridische analyse van de nationale regelgeving ter omzetting, 2013, en in de juridische analysestudie, 2014.

(8)

Italië is echter goed voor nog eens 1000 potentiële incidenten, waarvan er vele mogelijk later ELD-zaken worden.

(9)

Sommige zaken komen in meer dan een schadecategorie voor.

(10)

2010/75/EU (PB L 334 van 17.12.2010, blz. 17).

(11)

132, maar 93 van deze verzoeken om maatregelen kwamen uit Italië.

(12)

De Commissie besloot in 2013 om een evaluatie uit hoofde van het Refit-programma te verrichten, ruim voor de vaststelling van de richtsnoeren voor evaluatie in mei 2015.

(13)

Berekend op basis van 137 zaken, goed voor net iets meer dan 10 % van alle door de lidstaten gemelde ELD-zaken en zonder de drie grootste verliezen in Kolontár (Hongarije), Moerdijk (Nederland) en de Griekse Assopos-zaak mee te nemen (aangezien die als uitschieters werden beschouwd).

(14)

In het bijzonder ten aanzien van de "aanmerkelijkheidsdrempel".

(15)

Bijvoorbeeld in de Baltische republieken en in kleinere eilandlidstaten.

(16)

Stuart Collins, EIL market grows post ELD, in: Commercial Risk Europe, 27 november 2015.

(17)

De verhouding tussen de ELD en de habitatrichtlijn is samengevat in punt 4.3.

(18)

2011/92/EU (PB L 26 van 28.1.2012, blz. 1).

(19)

Zie voetnoot 10.

(20)

Het gaat om het Aansprakelijkheidsverdrag, het Fondsverdrag van 1992, het Bunkerolieverdrag, het Verdrag inzake het vervoer over zee van gevaarlijke en schadelijke stoffen of HNS-verdrag en het Verdrag inzake gevaarlijke stoffen.

(21)

Onderdeel van het EU-recht geworden via Richtlijn 2009/20/EG betreffende de verzekering van scheepseigenaren tegen maritieme vorderingen, PB L 131 van 28.5.2009, blz. 128.

(22)

 Zie voetnoot 5.

(23)

Bijlage III, punten 10 en 11, bij de ELD.

(24)

Zie voetnoot 5.

(25)

België, Cyprus, Estland, Griekenland, Hongarije, Letland, Litouwen, Luxemburg, Polen, Portugal, Slovenië, Spanje, Tsjechië, Zweden, Verenigd Koninkrijk (Engeland, Wales, Noord-Ierland).

(26)

http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/nnl/index_en.htm

(27)

 "Het ... verslag omvat een beoordeling van: (d) de instrumenten die eventueel in aanmerking komen om te worden opgenomen in de bijlagen III, IV en V." (artikel 18, lid 3, onder d), van de ELD).

(28)

Deze internationale instrumenten zullen naar verwachting nooit in werking treden of vormen een aanvulling op de ELD (zie punt 6.4 van het werkdocument voor meer informatie).

(29)

Volgens de mededeling van de Commissie "Betere regelgeving voor betere resultaten – Een EU-agenda" (COM(2015) 215) zou dit elke vijf tot zeven jaar moeten plaatsvinden.

Van deze pagina bestaat een uitgebreide versie met de juridische context.