MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD OVER EEN DOELTREFFENDER TERUGKEERBELEID IN DE EUROPESE UNIE - EEN VERNIEUWD ACTIEPLAN - Hoofdinhoud

EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 2.3.2017

COM(2017) 200 final

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

OVER EEN DOELTREFFENDER TERUGKEERBELEID IN DE EUROPESE UNIE - EEN VERNIEUWD ACTIEPLAN

Op 9 september 2015 heeft de Commissie het EU-actieplan inzake terugkeer vastgesteld ¹ , met daarin 36 concrete maatregelen om de doeltreffendheid van het terugkeersysteem van de Europese Unie te verbeteren. Het merendeel van deze maatregelen loopt nog of is al uitgevoerd, zoals is weergegeven in de bijlage bij deze mededeling. Niettemin is de algehele impact op het terugkeerpercentage in de Europese Unie beperkt gebleven; er zal daadkrachtiger moeten worden opgetreden om meetbare resultaten te boeken op het gebied van de terugkeer van irreguliere migranten.

Sinds de vaststelling van het actieplan zijn de uitdagingen waarop het terugkeerbeleid van de Europese Unie een antwoord moet bieden, nog groter geworden en is dit aspect van het Europees integraal migratiebeleid op de voorgrond komen te staan. In 2015 kregen 533 395 irreguliere migranten het bevel om de EU te verlaten, tegenover 470 080 in 2014. Aangezien in 2015-2016 alleen al 2,6 miljoen asielaanvragen ziin ingediend, en ervan uitgaande dat gedurende de eerste drie kwartalen van 2016 de erkenningsgraad in eerste instantie 57 % bedroeg, moeten de lidstaten wellicht meer dan één miljoen mensen na behandeling van hun asielaanvraag terugsturen. Op EU-niveau zijn de terugkeerpercentages echter niet verbeterd. Hoewel het totale terugkeerpercentage ² tussen 2014 en 2015 is gestegen van 41,8 % tot 42,5 %, is het percentage gevallen waarin het daadwerkelijk tot terugkeer naar derde landen komt, gedaald van 36,6 % tot 36,4 %. Wordt terugkeer naar de Westelijke Balkan buiten beschouwing gelaten, dan daalt het terugkeerpercentage op het niveau van de Europese Unie zelfs tot 27 %.

De belangrijkste uitdagingen van ons terugkeerbeleid manifesteren zich altijd zowel binnen de Europese Unie en de lidstaten als daarbuiten. De Commissie heeft, samen met de Europese Dienst voor extern optreden en de lidstaten, werk gemaakt van de externe aspecten door middel van specifieke samenwerkingsverbanden met derde landen. Hiertoe is in juni 2016 een partnerschapskader inzake migratie ³ gestart; vandaag wordt een derde voortgangsverslag over dit kader ⁴ vastgesteld.

Een doeltreffend terugkeerbeleid begint binnen de Europese Unie. In de conclusies van de Europese Raad van 20-21 oktober 2016 ⁵ hebben lidstaten opgeroepen tot het versterken van de nationale administratieve procedures voor terugkeer. Voorts is in de Verklaring van Malta van de staatshoofden en regeringsleiders ⁶ van 3 februari 2017 benadrukt dat het terugkeerbeleid van de Europese Unie toe is aan een kritische herziening op basis van een objectieve analyse van de wijze waarop de wettelijke, operationele, financiële en praktische instrumenten die op het niveau van de Unie en op nationaal niveau voorhanden zijn, worden toegepast. Het is dan ook zaak de toepassing van de terugkeerrichtlijn ⁷ pragmatisch te bekijken en tekortkomingen te verhelpen, bv. door de lidstaten aan te moedigen de nodige verbeteringen aan te brengen in hun nationale terugkeersystemen, teneinde betere coördinatie en een multidisciplinaire aanpak te waarborgen. Daarnaast moeten we het gebruik van de financiële en operationele instrumenten van de Europese Unie optimaliseren om een samenwerkingsfaciliteit in het leven te roepen voor informatieuitwisseling en voor betere samenwerking en coördinatie tussen de bevoegde instanties van de lidstaten en de EU. Bovendien is het nieuwe mandaat van het Europees Grens- en kustwachtagentschap beduidend versterkt, zodat het de lidstaten beter kan ondersteunen bij het gezamenlijk of zelfstandig uitvoeren van terugkeeractiviteiten. De voortgang bij de uitvoering van het nieuwe mandaat wordt gevolgd in het tweede verslag over het Europese Grens- en kustwachtsagentschap, dat vandaag is vastgesteld ⁸ .

Dit vernieuwde actieplan inzake terugkeer, dat tot de lidstaten, de instellingen en agentschappen van de Europese Unie is gericht, moet de terugkeercijfers aanzienlijk verbeteren. Het bevat aanvullende specifieke maatregelen die naast de lopende maatregelen in het kader van het bestaande actieplan moeten worden uitgevoerd. Het actieplan geeft ook een nieuwe impuls aan het streven om de uitvoering van het actieplan van 2015 te voltooien en zal meetbare resultaten opleveren waar het gaat om het voorkomen van irreguliere migratie en om de terugkeer van irreguliere migranten. Hiertoe stelt de Commissie ook een aanbeveling vast over het doeltreffender maken van terugkeer bij de tenuitvoerlegging van de terugkeerrichtlijn ⁹ .

I – Het terugkeersysteem van de EU: nationale administratieve systemen en terugkeerprocedures doeltreffender maken

I.1 De terugkeerrichtlijn

Het belangrijkste onderdeel van de wetgeving inzake de terugkeer van irreguliere migranten is Richtlijn 2008/115/EG ("de terugkeerrichtlijn"). Deze richtlijn bevat de gemeenschappelijke normen en procedures voor de doeltreffende terugkeer van irreguliere emigranten, met inachtneming van hun grondrechten en het beginsel van non-refoulement. Tegelijkertijd laat de richtlijn de lidstaten de nodige speelruimte wat betreft de wijze waarop zij deze doelstelling verwezenlijken.

Voor een gedegen overzicht van de belangrijkste uitdagingen waarmee lidstaten bij terugkeer te maken krijgen, is gebruikgemaakt van het Schengenevaluatiemechanisme ¹⁰ en de via het Europees migratienetwerk verzamelde informatie. Hieruit blijkt dat de lidstaten de flexibiliteit van de terugkeerrichtlijn optimaal moeten benutten voor het opvoeren van hun capaciteit om irreguliere migranten, die in aantal toenemen, uit de Europese Unie te doen terugkeren.

Daarnaast zouden de lidstaten, met steun van de Commissie, goede praktijken moeten vaststellen en uitwisselen om onderdanen van derde landen te weerhouden van irregulier verblijf op hun grondgebied.

Deze maatregelen moeten geheel conform het primaire recht, met inbegrip van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en het EU-acquis inzake migratie, ten uitvoer worden gelegd. De terugkeerrichtlijn bevat daartoe reeds een stevig pakket normen, waaronder het recht op een doeltreffende voorziening in rechte om een terugkeerbesluit te betwisten, en in acht nemen van de eenheid van het gezin, het belang van het kind en de bijzondere behoeften van kwetsbare mensen.

De Commissie zal de toepassing en naleving van de terugkeerrichtlijn nauwlettend volgen om de specifieke tekortkomingen van de nationale systemen te verhelpen. Teneinde aanwijzingen te geven over de wijze waarop de bepalingen van de richtlijn kunnen bijdragen tot doeltreffender terugkeer, stelt de Commissie vandaag een aanbeveling vast over het doeltreffender maken van terugkeer bij de tenuitvoerlegging van de terugkeerrichtlijn ¹¹ . De lidstaten zouden onmiddellijk maatregelen moeten nemen overeenkomstig deze aanbeveling. Bovendien moet het terugkeerhandboek ¹² , dat aanwijzingen bevat over de uitleg en praktische toepassing van de bepalingen van de terugkeerrichtlijn, verder worden bijgewerkt en in overeenstemming met deze aanbeveling worden gebracht.

Op basis van de ervaring met de uitvoering van deze aanbeveling en afhankelijk van de noodzaak om verdere maatregelen te nemen om de terugkeerpercentages aanzienlijk te verhogen, is de Commissie bereid om de terugkeerrichtlijn te herzien.

Het vervolg

• - 

  De lidstaten zouden onmiddellijk maatregelen moeten nemen overeenkomstig deze aanbeveling.

• - 

  De Commissie zal het terugkeerhandboek medio 2017 actualiseren en daarbij ook rekening houden met de aanbeveling.

• - 

  De Commissie zal samen met de lidstaten nauwlettend de toepassing en naleving van de terugkeerrichtlijn blijven volgen, met name door middel van de Schengenevaluatie inzake terugkeer.

• - 

  Met ondersteuning van de Commissie zouden de lidstaten in 2017 moeten vaststellen hoe onderdanen van derde landen het best kunnen worden weerhouden van irregulier verblijf (goede praktijken).

I.2 – Misbruik van asielprocedures aanpakken

De irreguliere migranten in de Europese Unie bestaan voor een groot deel uit afgewezen asielzoekers. Hoewel veel mensen naar de Europese Unie komen om oorlog, geweld en vervolging te ontvluchten, gebruiken anderen asielaanvragen als middel om hun verblijf in Europa te rekken en terugkeer te voorkomen. Vaak worden in de laatste fase van de terugkeerprocedure – soms dagen of uren voor vertrek – duidelijk ongegronde asielaanvragen ingediend, enkel om terugkeer te vertragen of verhinderen. Dit zorgt voor een zware belasting van de asielstelsels van de lidstaten.

Het voorbeeld van Nigeriaanse onderdanen is veelzeggend: in 2016 kwamen 37 000 Nigerianen de Europese Unie op irreguliere wijze binnen (waarmee Nigeria het belangrijkste land van herkomst was op de route door het centrale Middellandse Zeegebied) en werden meer dan 47 000 asielaanvragen van Nigeriaanse onderdanen ingediend. De eerste drie kwartalen van 2016 bedroeg de erkenningsgraad van de asielaanvragen van Nigeriaanse onderdanen 8 %, hetgeen betekent dat waarschijnlijk meer dan 40 000 van de in 2016 ingediende aanvragen in beginsel zal worden afgewezen.

Om dergelijke situaties te voorkomen, zouden de lidstaten onmiddellijk alle mogelijkheden van de huidige asielwetgeving moeten benutten om te voorkomen dat het asielstelsel wordt misbruikt door irreguliere migranten die duidelijk geen internationale bescherming behoeven. Zij zouden met name gebruik moeten maken van de bepalingen inzake versnelde asielprocedures, de behandeling van opeenvolgende aanvragen en de niet-automatische schorsende werking van beroepsprocedures, met name ten aanzien van migranten uit landen die als veilig gelden of een laag erkenningspercentage hebben.

Het is van cruciaal belang dat asiel- en terugkeerprocedures naadloos op elkaar aansluiten. Zowel de bonafide aanvragers als de lidstaten hebben belang bij een snel en doeltreffend besluitvormingsproces. Derhalve zijn een formele koppeling van de twee processen en betere doorgifte en uitwisseling van informatie tussen de asiel- en terugkeerautoriteiten van wezenlijk belang.

Op de langere termijn zal de hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, die de Commissie in 2016 heeft geagendeerd, nieuwe mogelijkheden bieden om te zorgen voor gestroomlijnde en efficiënte verbanden tussen de asiel- en terugkeerprocedures. Het voorstel voor een verordening asielprocedures ¹³ voorziet met name in de mogelijkheid snellere procedures in te voeren voor duidelijk ongegronde asielaanvragen en opeenvolgende aanvragen die geen concrete kans van slagen hebben, alsook voor aanvragen van migranten uit veilige derde landen en veilige landen van herkomst, waardoor het risico afneemt dat terugkeeroperaties onterecht worden geannuleerd of uitgesteld.

Het vervolg

• - 

  De lidstaten zouden hun asielprocedures in overeenstemming moeten brengen met de vigerende wetgeving van de Europese Unie om misbruik van het asielstelsel ter voorkoming van terugkeer terug te dringen.

• - 

  De lidstaten zouden voor de behandeling van duidelijk ongegronde asielverzoeken, waaronder opeenvolgende aanvragen, moeten gebruikmaken van versnelde asielprocedures en niet-ontvankelijkheidsprocedures overeenkomstig de wetgeving van de Europese Unie; wanneer er in dergelijke gevallen beroep wordt ingesteld, zouden de lidstaten daaraan niet automatisch schorsende werking moeten verlenen.

• - 

  De lidstaten zouden de nodige administratieve maatregelen moeten nemen om het verband tussen de asiel- en terugkeerprocedures hechter te maken en de coördinatie tussen de bevoegde autoriteiten te verbeteren.

I.3- Betere uitwisseling van informatie met het oog op de uitvoering van terugkeeroperaties

Doeltreffende terugkeer van irreguliere migranten is alleen mogelijk als zij worden aangehouden, geïdentificeerd en gemonitord. Dit vereist stelselmatig informatie-uitwisseling binnen de lidstaten (terugkeerautoriteiten en andere overheidsinstanties, bv. op het gebied van zorg, onderwijs en sociale diensten), maar ook tussen de lidstaten onderling en met de EU-autoriteiten. De tijdige beschikbaarheid van informatie kan de lidstaten helpen hun terugkeeractiviteiten beter te richten en plannen. Veel van de benodigde informatie ontbreekt echter nog. Bij gebrek aan een inreis-uitreissysteem zijn er geen betrouwbare statistieken beschikbaar over mensen die de wettelijk toegestane verblijfsduur overschrijden en er is slechts beperkte informatie beschikbaar over de geslaagde handhaving van terugkeerbesluiten.

De lidstaten zouden dan ook op nationaal niveau uitgebreide realtime informatie moeten verzamelen om door middel van de toepassing voor geïntegreerd terugkeerbeheer (IRMA) een duidelijk en nauwkeurig overzicht te bewaren van de irreguliere migratie. De lidstaten moeten bovendien ook alle ongeldig verklaarde documenten, zoals verblijfsvergunningen, in SIS opnemen met het oog op inbeslagneming. De Commissie dringt er bij de lidstaten op aan ervoor te zorgen dat deze verplichting systematisch wordt nageleefd.

Ter ondersteuning van de lidstaten werkt de Commissie aan het opzetten van een faciliteit voor de tenuitvoerlegging van terugkeer in de hele Europese Unie, door middel van stelselmatige informatie-uitwisseling. In de loop van 2016 heeft de Commissie verscheidene voorstellen gedaan om de bestaande informatiesystemen verder te ontwikkelen (Schengeninformatiesysteem ¹⁴ , Eurodac ¹⁵ ) of nieuwe systemen op te zetten (inreis-uitreissysteem ¹⁶ , Europees systeem voor reisinformatie en -autorisatie ¹⁷ ) die ertoe zullen bijdragen dat het huidige gebrek aan informatie wordt verholpen.

In de context van de evaluatie van het Visuminformatiesysteem (VIS) hebben de lidstaten verklaard steeds vaker gebruik te maken van dit systeem voor het identificeren van irreguliere migranten. De gegevens van het VIS alléén worden doorgaans echter niet door derde landen als bewijs van nationaliteit erkend, en anders is aanvullend onderzoek vereist. Doordat er geen kopie van paspoorten in het systeem worden opgeslagen, is het tijdrovend of zelfs onmogelijk om een kopie te verkrijgen van de ambassade die een Schengenvisum heeft afgegeven. De Commissie zal dan ook een haalbaarheidsstudie uitvoeren betreffende de opslag in het VIS van een kopie van de reisdocumenten van visumaanvragers, met inbegrip van een kopie van hun paspoort.

Bovendien is de Commissie een studie gestart om de technische haalbaarheid van een centraal register van EU-verblijfsvergunningen te onderzoeken, mede om het gemakkelijker te maken de regels toe te passen wanneer een migrant die recht op verblijf op het grondgebied van slechts één lidstaat heeft, zich illegaal naar een andere lidstaat verplaatst ¹⁸ .

Daarnaast heeft de Commissie een groep deskundigen op hoog niveau voor informatiesystemen en interoperabiliteit opgezet om te waarborgen dat deze instrumenten doeltreffend worden gebruikt. Immigratieautoriteiten zouden van deze werkzaamheden moeten profiteren en met één zoekopdracht alle informatie over irreguliere migranten moeten kunnen vinden die in de EU-systemen beschikbaar is ¹⁹ .

De lidstaten zouden steeds liever beter gebruikmaken van informatie over strafrechtelijke veroordelingen bij besluiten tot beëindiging van legaal verblijf, teneinde de terugkeer van onderdanen van derde landen en staatlozen met een strafblad te vergemakkelijken. De Commissie zal in juni een herzien wetgevingsvoorstel indienen voor de totstandbrenging van een gecentraliseerde databank met identiteitsgegevens van veroordeelde onderdanen van derde landen, zodat de veroordelende lidstaat/lidstaten kunnen worden geïdentificeerd en het bestaande Europees Strafregisterinformatiesysteem (Ecris) doeltreffender wordt.

De lidstaten zouden nu al bij het nemen van terugkeerbesluiten rekening moeten houden met veroordelingen wegens ernstige strafbare feiten in de Europese Unie, ter beoordeling van de individuele situatie van de irreguliere migranten, bv. wat betreft de termijn voor vrijwillige terugkeer, de noodzakelijkheid van bewaring en de duur van het inreisverbod.

Het vervolg

• - 

  De Commissie zal een effectbeoordeling verrichten om de haalbaarheid en gevolgen te onderzoeken van het in het Visuminformatiesysteem bewaren van een kopie van het reisdocument van visumaanvragers ter vereenvoudiging van de identificatie van irreguliere migranten.

• - 

  De Commissie zal in september 2017 de technische haalbaarheid onderzoeken van een centraal register van EU-verblijfsvergunningen.

• - 

  De lidstaten dienen alle ingetrokken, verstreken en ongeldig gemaakte verblijfsvergunningen onmiddellijk in het SIS te registreren.

• - 

  De lidstaten zouden bij het nemen van terugkeerbesluiten rekening moeten houden met eerdere veroordelingen wegens ernstige strafbare feiten in de Europese Unie.

I.4- Terugkeer verbeteren en re-integratie ondersteunen

De terugkeerrichtlijn maakt duidelijk dat vrijwillige terugkeer op EU-niveau de voorkeur heeft boven gedwongen terugkeer, mits het doeleinde van de terugkeerprocedure hierdoor niet wordt ondermijnd. Over het algemeen bevatten pakketten voor begeleide vrijwillige terugkeer en re-integratie stimulerende maatregelen ter bevordering van terugkeer.

Verdere verbetering van de verspreiding van informatie over vrijwillige terugkeer onder irreguliere migranten is van wezenlijk belang om te waarborgen dat zij toegang hebben tot correcte informatie, ook al zullen zij waarschijnlijk in de eerste plaats afgaan op informele informatiebronnen binnen hun gemeenschap, maar is ook van belang ook als zij niet genegen zijn terug te keren en/of wantrouwend tegenover de migratieautoriteiten staan.

Landen van herkomst hebben steeds vaker te maken met situaties waarin hun irreguliere migranten terugkeren uit verschillende lidstaten en verschillende re-integratiepakketten hebben meegekregen (bijdragen in contanten of natura). Dit kan ertoe leiden dat landen van herkomst de voorkeur geven aan mensen die terugkeren uit de lidstaten met de aantrekkelijkste re-integratiepakketten en zelfs dat irreguliere migranten binnen de Europese Unie op zoek gaan naar de gunstigste vorm van begeleide vrijwillige terugkeer. Het is voor het verbeteren van de terugkeerpercentages dan ook van essentieel belang dat re-integratiepakketten, en terugkeerbevorderende praktijken in het algemeen, in alle lidstaten gelijk zijn. Daartoe zal de Commissie de lidstaten ondersteunen via de deskundigengroep terugkeer van het EMN.

Irreguliere migranten zullen waarschijnlijk eerder akkoord gaan met pakketten voor vrijwillige terugkeer als zij weten dat het enige alternatief zou bestaan in gedwongen terugkeer, aangezien irregulier verblijf geen optie meer zou zijn.

Willen programma's voor begeleide vrijwillige terugkeer en re-integratie en de begeleidende re-integratiemaatregelen daarbij doeltreffend zijn, dan zijn gemeenschappelijke normen nodig. Alle lidstaten zouden de niet-bindende richtsnoeren betreffende het gebruik van begeleide vrijwillige programma's voor terugkeer en re-integratie moeten volgen, die de Raad op 9 juni 2016 heeft bekrachtigd ter bevordering van samenwerking en coördinatie tussen de lidstaten.

Op het niveau van de lidstaten moeten de capaciteit en deskundigheid om projecten en programma's op het gebied van terugkeer te ontwikkelen en beheren, worden versterkt. Maatregelen waarbij lidstaten samenwerken zullen dan ook worden aangemoedigd ten behoeve van de Europese Unie als geheel. Deze projecten betreffen de uitvoering van terugkeergerelateerde activiteiten, waaronder terugkeermaatregelen voor alle soorten aan terugkeer voorafgaande bijstand, capaciteitsopbouw en re-integratie om terugkeer doeltreffender te maken. De projecten zullen worden gekoppeld aan bestaande initiatieven in het kader van de

geïntegreerde aanpak van terugkeerbeheer en worden uitgevoerd via het forum voor geïntegreerd terugkeerbeheer.

Het vervolg

• - 

  De lidstaten zouden, met steun van de Commissie, moeten zorgen voor een samenhangende aanpak van re-integratiebijstand en terugkeerbevorderende praktijken in het algemeen.

• - 

  De lidstaten zouden actief moeten deelnemen aan gezamenlijk programma's voor alle soorten aan terugkeer voorafgaande bijstand.

I.5- Samenwerking

Betere samenwerking inzake terugkeer

De lidstaten moeten hun capaciteit op het gebied van terugkeer verbeteren en versterken, zodat de aanpak en het beheer van terugkeer beter worden geïntegreerd en gecoördineerd, overeenkomstig de aanbeveling. Dit zou moeten leiden tot betere informatieuitwisseling, een multidisciplinaire aanpak en stroomlijning van alle zaken op het gebied van terugkeer. De lidstaten kunnen hun nationale programma's in het kader van het Fonds voor asiel, migratie en integratie gebruiken om deze versterkte capaciteit te ondersteunen, ter verbetering van de planning, coördinatie en follow-up van de respectieve rechtshandhavings- en migratieautoriteiten, gecoördineerde maatregelen met gerechtelijke autoriteiten, bewaringsinstanties, voogdijsystemen en medische en sociale diensten, om ervoor te zorgen dat er snelle en afdoende maatregelen kunnen worden genomen wanneer multidisciplinair optreden nodig is.

De Commissie zal van haar kant op EU-niveau voor betere coördinatie en follow-up met de nationale tegenhangers zorgen in het kader van geïntegreerd terugkeerbeheer; als forum hiervoor fungeren de deskundigengroep terugkeer van het EMN en de bijeenkomsten van de directe contactpunten van het Europees Grens- en kustwachtagentschap.

In het actieplan inzake terugkeer van 2015 is sprake van de oprichting van een netwerk van nationale contactpunten betreffende de intrekking van verblijfsvergunningen; dit heeft de Commissie nog niet gerealiseerd. De lidstaten hebben reeds de mogelijkheid om alle ingetrokken, verlopen en ongeldige verblijfsvergunningen in het SIS te registreren zodat de functionarissen in het veld de status van de houder van een verblijfstitel kunnen nagaan.

Het vervolg

• - 

  De Commissie en de lidstaten zouden de coördinatie in het kader van het geïntegreerde terugkeerbeheer verder moeten versterken.

• - 

  De Commissie zal in 2017 een netwerk vormen van nationale contactpunten betreffende de intrekking van verblijfsvergunningen.

De EU-toepassing voor geïntegreerd terugkeerbeheer (IRMA)

De IRMA is een systeem voor de uitwisseling van niet-openbare informatie voor deskundigen van de lidstaten; nu al vergemakkelijkt het de planning, organisatie en uitvoering van terugkeer- en overnameactiviteiten van de lidstaten, met het oog op het verder verhogen van de terugkeerpercentages. Ook bevat het informatie over beste praktijken en richtsnoeren per derde land, wetgeving, terugkeerprogramma's, gegevens over terugkeeroperaties en statistieken.

Het systeem is uitgerold in alle EU-lidstaten, alsmede in Noorwegen en Zwitserland. Ook stelt de informatie uit het systeem het Europees Grens- en kustwachtagentschap in staat een proactievere rol te spelen bij het plannen van gezamenlijke terugkeeroperaties en terugkeeroperaties beter te plannen.

Verdere ontwikkeling van de IRMA is al gepland, om het vergaren van gegevens over terugkeeroperaties en overname te verbeteren. De Commissie ontwikkelt speciale IT-instrumenten binnen de IRMA om ervoor te zorgen dat deze informatie via één kanaal ter beschikking wordt gesteld van de lidstaten en het Europees Grens- en kustwachtagentschap. Hierdoor zal de gegevensverzameling wat EASO en Eurostat betreft kunnen worden gestroomlijnd, hetgeen de administratieve belasting van meervoudige verzoeken om gegevens beperkt. De gegevens zullen maandelijks worden verzameld. De Commissie en de lidstaten zullen toegang hebben tot deze niet-openbare gegevens. Het proces wordt nog gemakkelijker wanneer het herziene SIS eenmaal in werking is getreden. In de IRMA zal realtime informatie over de uitvaardiging en naleving van terugkeerbesluiten worden opgenomen.

Verder moet een autonoom IT-systeem worden ontwikkeld waarmee de lidstaten terugkeerzaken op nationaal niveau kunnen behandelen, voor zover een dergelijk systeem nog niet beschikbaar is. Dit zal leiden tot een doeltreffender gestandaardiseerd beheer en overzicht van terugkeerders overeenkomstig de nationale besluitvormingsprocedures.

Ter vergemakkelijking van de samenwerking met derde landen zijn individuele gegevens van terugkeerders nodig, waaronder identiteitsgegevens en bewijsstukken. Dergelijke gegevens moeten op veilige wijze aan de overheden van derde landen worden doorgegeven om de nationaliteit van de terugkeerder te bevestigen en de nodige reisdocumenten te verkrijgen. Om dit doeltreffend aan te pakken, is één IT-interface voor het beheer van overnamedossiers nodig voor het IRMA-platform; aan derde landen mag hier geen toegang toe worden geboden, en vice versa.

De Commissie heeft in het meerjarig werkprogramma 2017-2018 van het Europees Migratienetwerk voorzien in financiering van deze ontwikkelingen.

Het vervolg

• - 

  De lidstaten zouden de gevraagde terugkeergegevens maandelijks moeten invoeren in de IRMA.

• - 

  De Commissie zal een autonoom IT-systeem voor de behandeling van terugkeerzaken op nationaal niveau alsmede de bijbehorende gemeenschappelijke IRMA-interface beschikbaar stellen.

• - 

  De Commissie zal één IT-interface voor het beheer van overnamedossiers voor het IRMA-forum ontwikkelen.

• - 

  De Commissie zal de verdere ontwikkeling van de coördinatiecapaciteiten van de lidstaten binnen de IT-architectuur van IRMA ondersteunen.

Europees Grens- en kustwachtagentschap

Het Europees Grens- en kustwachtagentschap is integrerend onderdeel van de inspanningen van de Europese Unie om een operationeel kader tot stand te brengen dat het terugkeersysteem van de Unie doeltreffender maakt. De nieuwe verordening betreffende het Europees Grens- en kustwachtagentschap heeft van de terugkeer van irreguliere migranten een prioritair werkterrein gemaakt; het Agentschap kan zijn ondersteuning van de lidstaten nu aanzienlijk uitbreiden en nieuwe activiteiten op het gebied van terugkeer ontwikkelen. De Commissie zal de vorderingen die het Agentschap bij de tenuitvoerlegging van zijn nieuwe mandaat en de in dit vernieuwde actieplan vastgestelde maatregelen boekt, monitoren in haar verslagen over de operationalisering van het Europees Grens- en kustwachtagentschap.

Dankzij het ruimere mandaat kan het Agentschap allerlei vormen van bijstand bij terugkeer verlenen. Zo is het Agentschap bevoegd om – zowel bij vrijwillig vertrek als bij gedwongen terugkeer – terugkeeroperaties te organiseren (uit een of meer lidstaten) en om derde landen te helpen hun capaciteiten te verbeteren met het oog op de samenwerking met lidstaten bij terugkeeroperaties. Het Agentschap moet ten volle gebruikmaken van zijn mandaat door dit jaar al nieuwe vormen van ondersteuning van de lidstaten te ontwikkelen.

De rol van het Agentschap bij terugkeeractiviteiten op Europees niveau begint met de aan terugkeer voorafgaande activiteiten. Deze moeten steeds worden uitgebreid, met name wat betreft de ondersteuning van de identificatie van irreguliere migranten en de afgifte van reisdocumenten voor terugkeer door derde landen. Verder zouden er identificatiemissies van belangrijke derde landen moeten worden georganiseerd. Tijdens of onmiddellijk na dergelijke missies zouden de deelnemende autoriteiten reisdocumenten moeten afgeven. Het Agentschap zou ook andere instrumenten moeten vaststellen en verder ontwikkelen waarmee derde landen irreguliere migranten snel kunnen identificeren en van nieuwe documenten kunnen voorzien.

Er is momenteel niet veel informatie voorhanden over de belangrijkste operationele risico's en uitdagingen waarmee de lidstaten te maken hebben op het gebied van terugkeer of over de wijze waarop het Agentschap de nationale autoriteiten daarbij zou kunnen ondersteunen. Wanneer het Europees Grens- en kustwachtagentschap zijn inventarisatie van de capaciteiten en behoeften van de lidstaten heeft voltooid, zou het met specifieke plannen voor optreden op maat moeten komen. Zo zal duidelijk worden welke deskundigheid de diverse lidstaten nodig hebben en hoe het Agentschap proefprojecten kan ondersteunen en opstarten.

Er zou uitgebreider gebruik moeten worden gemaakt van terugkeeroperaties waarbij personen worden opgehaald en waarbij de autoriteiten van derde landen ervoor zorgen dat hun eigen onderdanen terugkeren uit de Europese Unie, overeenkomstig de verordening betreffende het Europees Grens- en kustwachtagentschap. Deze operaties zouden Europa's capaciteit inzake terugkeer verder kunnen stimuleren op kostenefficiënte wijze; het Agentschap zou dan ook meer moeten investeren – onder meer door middel van specifieke opleiding – in het ondersteunen van de capaciteit van derde landen om aan dergelijke operaties deel te nemen. Gecoördineerde gezamenlijke terugkeeroperaties zouden moeten worden uitgevoerd overeenkomstig de leidraad voor door Frontex gecoördineerde gezamenlijke terugkeeroperaties door de lucht van 12 mei 2016.

Ten slotte dient het Agentschap met spoed een mechanisme in te voeren om de lidstaten financiële bijstand te verlenen wanneer zij voor vrijwillige en gedwongen terugkeer gebruikmaken van commerciële vluchten. Daarnaast zou het Agentschap over kaderovereenkomsten moeten onderhandelen met luchtvaartmaatschappijen, waarvan zo nodig gebruik zou kunnen worden gemaakt door de nationale terugkeerautoriteiten. In deze overeenkomsten zouden de algemene voorwaarden kunnen worden vastgesteld voor het gebruik van commerciële vluchten (bv. aantal terugkeerders per vlucht, aantal toezichthouders). Ook zou kunnen worden gewaarborgd dat een aantal stoelen op korte termijn beschikbaar kan worden gesteld op vluchten naar de belangrijkste terugkeerbestemmingen.

Om het hoofd te bieden aan de extra werkdruk die deze activiteiten meebrengen en geheel te voldoen aan de verwachtingen in verband met zijn nieuwe mandaat, zou het Agentschap onmiddellijke maatregelen moeten nemen om te waarborgen dat de vacatures worden ingevuld en dat volledig gebruik wordt gemaakt van de begrotingsmiddelen die zijn uitgetrokken voor terugkeeractiviteiten.

Het vervolg

Het Europees Grens- en Kustwachtagentschap zou in 2017:

• - 

  De eenheid terugkeer moeten uitbreiden (uiterlijk juni);

• - 

  Een mechanisme voor commerciële vluchten moeten invoeren (uiterlijk juni);

• - 

  De bijstand voorafgaand aan terugkeer moeten opvoeren door identificatiemissies te organiseren (uiterlijk juni);

• - 

  De inventarisatie moeten afronden van de capaciteiten en behoeften van de lidstaten op terugkeergebied (uiterlijk juni);

• - 

  Meer werk moeten maken van de opleiding van de autoriteiten van derde landen die deelnemen aan terugkeeroperaties waarbij personen worden opgehaald (uiterlijk oktober);

• - 

  De financiële toewijzingen volledig moeten gebruiken (uiterlijk eind van het jaar).

I.6- Financiering van de Europese Unie voor terugkeer en overname

De Commissie verstrekt aanzienlijke financiële bijstand om de lidstaten te ondersteunen bij het doeltreffend doen verlopen van terugkeer, overeenkomstig de terugkeerrichtlijn, en ter ondersteuning van de praktische samenwerking en het delen van beste praktijken op het gebied van terugkeer en overname. Het belangrijkste EU-financieringsinstrument voor het ondersteunen van de lidstaten op dit gebied is het Fonds voor asiel, migratie en integratie (AMIF).

De lidstaten hebben door middel van hun nationale programma's in het kader van het AMIF ca. 806 miljoen EUR toegewezen aan activiteiten die verband houden met terugkeer en re-integratie. Dit omvat ondersteuning van hun nationale terugkeerinspanningen en van specifieke gezamenlijke Europese initiatieven inzake terugkeer en integratie (met name het Europese re-integratienetwerk (ERIN), de Europese geïntegreerde aanpak inzake terugkeer (Eurint) en het netwerk van verbindingsfunctionarissen voor terugkeer (Eurlo)).

Hierbovenop is sinds 2014 in totaal 6,2 miljoen EUR aan noodbijstand toegekend om te voorzien in de meest dringende behoefte op het gebied van terugkeer, zoals begeleide vrijwillige terugkeer. Andere acties op het gebied van terugkeer en overname zijn ondersteund uit het AMIF; zo is er voor 2015-2016 12 miljoen EUR bijgedragen aan de Faciliteit voor capaciteitsopbouw inzake overname.

Het vervolg

De Commissie zal in 2017 het volgende ter beschikking stellen:

• - 

  200 miljoen EUR voor de lidstaten, via hun nationale programma's voor maatregelen op het gebied van terugkeer in het kader van het Fonds voor asiel, migratie en integratie. Dit zal de operationele capaciteit op het gebied van de aan terugkeer voorafgaande bijstand, capaciteitsopbouw, re-integratie enz. van de lidstaten verder opbouwen met het oog op grootschaliger terugkeer.

• - 

  Een verhoging van de begroting ter versterking van de samenwerking tussen de EU en haar partnerlanden inzake overname in het kader van de Faciliteit voor capaciteitsopbouw inzake overname.

II - Het hoofd bieden aan de uitdagingen van overname

Zoals aangekondigd in het actieplan inzake terugkeer van 2015 heeft de Europese Unie inmiddels beduidend meer contact met de belangrijkste landen van herkomst, zowel in Afrika als Azië. Terwijl een aantal landen van herkomst meewerkt aan de overname van hun onderdanen, overeenkomstig hun internationaalrechtelijke verplichtingen (en wat betreft de ACS-landen, conform artikel 13 van de Overeenkomst van Cotonou), laat de medewerking van menig ander land te wensen over. De lidstaten laten weten met name moeilijkheden te ondervinden bij het verkrijgen van noodreisdocumenten van derde landen of, in plaats daarvan, bij het gebruik van het Europese reisdocument – óók wanneer identiteit en nationaliteit duidelijk zijn vastgesteld.

In het kader van regelmatige bijeenkomsten van de gemengde comités overname en speciale projecten is hard gewerkt aan de tenuitvoerlegging van de bestaande 17 overnameovereenkomsten. Dit heeft ertoe bijgedragen dat een aantal van de hindernissen voor overname is weggenomen, terwijl een aantal praktijken en de communicatie tussen de betrokken autoriteiten is verbeterd. Met betrekking tot een aantal van deze landen worden deze overeenkomsten echter nog niet volledig in acht genomen.

De Commissie heeft vooruitgang geboekt bij de onderhandelingen over nieuwe overnameovereenkomsten. De onderhandelingen met Belarus zijn nu bijna afgerond en er zijn nieuwe onderhandelingen gestart met Nigeria, Tunesië en Jordanië, parallel aan de onderhandelingen over visumversoepeling. De onderhandelingen met Marokko, die in 2003 zijn begonnen, zijn echter vastgelopen. Met Algerije wordt nog niet onderhandeld, hoewel het onderhandelingsmandaat al dateert van 2002.

Met betrekking tot landen waarmee een officiële overnameovereenkomst niet tot de mogelijkheden behoorde, richtte de Commissie zich op verbetering van de praktische samenwerking door middel van operationele instrumenten zoals operationele standaardprocedures.

Na een reeks dialogen op hoog niveau is samenwerking inzake overnameverplichtingen nu integrerend deel van de vernieuwde politieke dialoog die de Europese Unie met derde landen voert. Volgens het actieplan zou de Europese Unie bijstand en beleidsmaatregelen ook moeten gebruiken om het partnerland te bewegen tot medewerking, zodat de Europese Unie een krachtiger hefboom heeft om op overname aan te sturen. Dit kreeg zijn beslag in de benadering van het partnerschapskader, als voorgesteld in juni 2016 ²⁰ . Daarbij wordt gezamenlijk migratiebeheer nagestreefd met landen van herkomst en doorreis, om te beginnen Ethiopië, Senegal, Mali, Nigeria en Niger.

Op de tenuitvoerlegging en resultaten van het partnerschapskader is nader ingegaan in de drie speciale verslagen van oktober en december 2016 en 1 maart 2017 ²¹ . Contact met derde landen op basis van het partnerschapskader zal, dankzij het gebruik van alle beschikbare beleidsmaatregelen en instrumenten ²² , leiden tot betere samenwerking bij het identificeren, van nieuwe documenten voorzien en overnemen van hun onderdanen. Over het geheel genomen zouden zorgvuldig afgestemde benaderingen moeten worden gevolgd om alle belangen, prikkels en hefbomen te inventariseren die een rol spelen met betrekking tot het partnerland. Alleen zo kunnen er streefcijfers en toezeggingen worden vastgesteld en kunnen de EU en belanghebbende lidstaten het betrokken partnerland specifieke ondersteuning aanbieden, zoals doeltreffende re-integratie van terugkeerders, teneinde het migratiebeheer te verbeteren en samenwerking inzake terugkeer en overname verder te bevorderen. De EU en de lidstaten zullen op gecoördineerde en doeltreffende wijze hun gezamenlijke gewicht in de schaal moeten leggen om dit resultaat te bereiken.

Het vervolg

De Commissie zal:

• - 

  Lopende kwesties bij de uitvoering van de overnameovereenkomsten monitoren en aanpakken.

• - 

  Aansturen op een vlotte afronding van de onderhandelingen over overnameovereenkomsten met Nigeria, Tunesië en Jordanië en proberen verder te komen met Marokko en Algerije.

• - 

  Samen met de lidstaten de inspanningen ter verbetering van de praktische samenwerking opvoeren, door met derde landen afspraken te maken over overnameprocedures, communicatiekanalen en werkstromen, en daarbij te zorgen voor overeenstemming met het EU-Handvest van de grondrechten.

De Europese Unie en haar lidstaten zullen binnen het partnerschapskader op gecoördineerde en doeltreffende wijze hun gezamenlijke gewicht in de schaal leggen om met derde landen zorgvuldig afgestemde benaderingen af te spreken voor het samen beheren van migratie en het verder verbeteren van de samenwerking inzake terugkeer en overname.

III – Conclusie

Samen met de aanbeveling over het doeltreffender maken van terugkeer bij de tenuitvoerlegging van de terugkeerrichtlijn voorziet dit vernieuwde actieplan in een aantal gerichte maatregelen om de lidstaten en de Europese Unie in staat te stellen de terugkeerpercentages aanzienlijk te verhogen. Hiermee wordt ook duidelijk te verstaan gegeven aan migranten die geen recht op verblijf in de Europese Unie hebben, dat zij van de gevaarlijke reis om Europa op irreguliere wijze te bereiken, beter kunnen afzien. Dit zal tevens bijdragen tot het verstoren van het bedrijfsmodel van migrantensmokkelaars.

De bevoegde nationale autoriteiten in de lidstaten moeten de normen en procedures van de terugkeerrichtlijn op een doeltreffendere en directere manier toepassen wanneer zij migranten terugsturen, maar wel met volledige inachtneming van de grondrechten en de waarborgen voor een waardige terugkeer, overeenkomstig de aanbeveling.

Van haar kant zal de Commissie, ondersteund door de betrokken EU-agentschappen, uitvoering geven aan de in dit vernieuwde actieplan genoemde operationele ondersteuningsmaatregelen om de lidstaten bij te staan bij de toepassing van het terugkeersysteem van de Europese Unie.

Bovendien zal de Commissie samen met de EDEO de inspanningen opvoeren om overnameovereenkomsten te sluiten en nauwer met derde landen samen te werken inzake overname. Daartoe zullen zij op gecoördineerde en doeltreffende wijze hun gezamenlijke gewicht in de schaal leggen binnen het partnerschapskader inzake migratie.

De Commissie zal de voortgang bij de uitvoering van de aanbeveling beoordelen en daarvan uiterlijk in december 2017 verslag uitbrengen.

(1)

COM(2015) 453 final.

(2)

Hieronder valt zowel terugkeer naar derde landen als het terugsturen van irreguliere migranten vanuit de ene naar de andere lidstaat op basis van bilaterale overnameovereenkomsten overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de terugkeerrichtlijn.

(3)

Mededeling over een nieuw partnerschapskader met derde landen in het kader van de Europese migratieagenda, COM(2016) 385 final van 7.6.2016.

(4)

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad – Derde voortgangsverslag over de eerste resultaten van het partnerschapskader met derde landen in de context van de Europese migratieagenda, COM(2017) 205 final van 1.3.2017.

(5)

EUCO 31/16

(6)

Persbericht 43/17 3.2.2017

(7)

Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, PB L 348 van 24.12.2008, blz. 98.

(8)

  Tweede verslag van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad over het operationeel maken van de Europese grens- en kustwacht, COM 2017 201 (final) van 1.3.2017.

(9)

Aanbeveling van de Commissie van 1.3.2017 over het doeltreffender maken van terugkeer bij de tenuitvoerlegging van Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad, C(2017) 1600.

(10)

Verordening (EU) nr. 1053/2013 van de Raad van 7 oktober 2013 betreffende de instelling van een evaluatiemechanisme voor de controle van en het toezicht op de toepassing van het Schengenacquis en houdende intrekking van het besluit van 16 september 1998 tot oprichting van de Permanente Schengenbeoordelings- en toepassingscommissie, PB L 295 van 6.11.2013, blz. 27.

(11)

Aanbeveling van de Commissie van 1.3.2017 over het doeltreffender maken van terugkeer bij de tenuitvoerlegging van Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad, C(2017) 1600.

(12)

C(2015) 6250 final.

(13)

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijke procedure voor internationale bescherming in de Unie en tot intrekking van Richtlijn 2013/32/EU, COM(2016) 467 final.

(14)

COM(2016) 881, 882 en 883 final.

(15)

COM(2016) 272 final.

(16)

COM(2016) 194 final.

(17)

COM(2016) 731 final.

(18)

Artikel 6, lid 2, van de terugkeerrichtlijn.

(19)

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad – Vijfde voortgangsverslag over de totstandbrenging van een echte en doeltreffende Veiligheidsunie, COM(2017) 203 final.

(20)

Mededeling over een nieuw partnerschapskader met derde landen in het kader van de Europese migratieagenda, COM(2016) 385 final van 7.6.2016.

(21)

COM(2016) 700 final van 18.10.2016 en 960 final van 14.12.2016.

(22)

Overeenkomstig de humanitaire beginselen mogen geen voorwaarden worden verbonden aan op behoeften gebaseerde humanitaire hulp.

Van deze pagina bestaat een uitgebreide versie met de juridische context.