Blog: «Un budget à la hauteur de nos ambitions» - speech given at the conference "Shaping our Future" (8.1.2018) - Hoofdinhoud

Ainsi, le cadre financier pluriannuel (CFP) pour la prochaine décennie ne constitue qu’un élément de la boîte à outils dont dispose l’Union européenne pour façonner l’avenir. Mais c’est un élément important. Tout comme la communication et la régulation, les ressources financières nous permettent de fixer le cap de l’Europe pour la prochaine décennie sur la base de la solidarité entre les 27 États membres de l’Union européenne.

Mais, en premier lieu, nous devons nous pencher sur deux séries essentielles de questions: les questions de fond et les questions de forme. Je voudrais vous présenter aujourd’hui une douzaine de positions provisoires qui font actuellement l’objet de discussions au sein de la Commission en vous demandant de nous donner votre avis. Toutes ces positions sont provisoires et, si vous avez de meilleurs arguments ou de meilleures idées, nous serons absolument ravis de les entendre et de les intégrer dans la proposition de la Commission, qui doit être présentée au mois de mai prochain.

(Deux déficits financiers)

Nous sommes confrontés à deux déficits financiers: l’un dans le volet des recettes du budget et l’autre dans le volet des dépenses. Le déficit dans les recettes s’explique par le fait que, malheureusement, le Royaume-Uni va quitter l’Union européenne. Nous perdons ainsi un contributeur net, ce qui signifie qu’après une période de transition, dont la durée fait actuellement l’objet de discussions menées par Michel Barnier, notre négociateur en chef, nous devrons faire face à un déficit financier structurel estimé à un montant compris entre 12 et 13 milliards d’euros par an. À cela s’ajoute un déficit au niveau des dépenses, car nous devons prendre en charge de plus en plus de missions nouvelles qui n’étaient pas prévisibles dans leur totalité au cours des années 2011, 2012 et 2013. Or ces missions seront mieux gérées au niveau européen ou ne pourront être menées à bien qu’au niveau européen, à savoir: la lutte contre le terrorisme, la sécurité intérieure et extérieure, le contrôle des frontières, les investissements dans le domaine de la défense et la recherche en matière de défense dans l’intérêt de nos citoyens et contribuables, ainsi que les grands projets de recherche pour l’amélioration de notre compétitivité à l’ère numérique. Pour tout cela, il faut des financements.

(Combler les deux déficits: économies et argent frais)

Passons maintenant à la question de savoir comment combler ces deux déficits. Nos positions en la matière sont encore provisoires, mais je tiens à vous les présenter aujourd’hui, afin que vous sachiez dans quelle direction nous souhaitons aller.

«Le déficit du Brexit peut être comblé selon un ratio de 50:50, ce qui signifie qu’il doit être couvert pour moitié par des économies, par la voie d’une réduction des programmes existants, dans la structure actuelle du budget et pour moitié par l’apport d’“argent frais”».

En ce qui concerne les nouvelles missions qui viennent s’ajouter aux précédentes, je propose un ratio de 20:80, c’est-à-dire 20 % d’économies et 80 % d’argent frais.

Cette répartition est, selon moi, justifiée car nous accomplissons ces missions dans l’intérêt même des États membres et, ce faisant, nous les aidons à réaliser des économies, comme c’est le cas pour la recherche en matière de défense. Je sais que pour certains d’entre vous, une part d’argent frais de 80 pour cent, ou même de 50 pour cent, peut paraître élevée, mais pour d’autres, ce ne sera pas suffisant.

Pour parvenir à un accord sur le cadre financier pluriannuel, il faut l’unanimité. Nous avons besoin de l’accord des 27 gouvernements, avec les 27 ministres des affaires européennes et aussi les 27 ministres des finances, et, pour la décision sur les ressources propres, nous avons en outre besoin de l’accord des parlements nationaux. Tous ces intervenants devront marquer leur accord. C’est pourquoi j’en appelle à vous, ainsi qu’aux gouvernements et aux parlements, pour faire preuve de souplesse. Faute de marge de manœuvre, nous n’arriverons pas à dégager un compromis, et il n’y aura pas de cadre financier pluriannuel. Mais si nous parvenons à nous accorder, ce serait un formidable signe de bonne gouvernance, surtout au moment où le Royaume-Uni quitte l’Union européenne. Cela pourrait également constituer une surprise pour nos amis en Asie et aux États-Unis, ainsi que pour MM. Erdogan, Poutine et Trump, que nous soyons capables, tout en agissant dans un cadre démocratique, de prendre des décisions à l’unanimité. Si nous restons flexibles, un compromis est possible.

Nous pensons également que les nouvelles missions ne devraient pas être financées par la dette. Depuis sa création, l’Union européenne a pour principe directeur de s’interdire tout déficit. Nous n’avons pas de dettes et nous ne devons pas en avoir à l’avenir. Interrogez donc les habitants de Berlin, Stuttgart, Vienne, Paris ou Rome au sujet du niveau de leur dette publique. La nôtre est égale à zéro.

(Coupes dans le budget de l’UE)

Si nous voulons combler les deux déficits, nous allons devoir procéder à des coupes quelque part. À cette fin, nous avons effectué un «examen des dépenses», dans le cadre duquel nous avons analysé l’efficience de chaque programme en cours. Il nous faut opérer des coupes dans la plupart des programmes sans toutefois nuire à nos politiques actuelles. Quelles seront les conséquences pour la politique agricole commune (PAC) et pour la politique de cohésion? Ces deux politiques conserveront une place importante dans le prochain CFP, avec une part d’environ 30 % du budget, contre 35 % à l’heure actuelle.

«Il existe deux programmes que nous tenons à préserver de toute réduction, étant donné qu’ils sont étroitement liés à la jeunesse et à notre avenir. Il s’agit, d’une part, du programme Erasmus+ pour la jeune génération. Nous voulons que davantage de jeunes, qu’ils soient étudiants, universitaires ou travailleurs, puissent voyager dans toute l’Europe et découvrir la culture, les langues et les marchés du travail de nos pays. Il nous faut donc davantage de financements pour Erasmus+ et non le contraire. Il en va de même pour notre programme de recherche “Horizon post-2020”.»

À cet effet, je souhaite également proposer une nouvelle rubrique dans notre budget de l’Union, qui s’intitulerait «Avenir, innovation et jeunesse». Si on observe les structures budgétaires nationales dans les États membres, les intitulés utilisés sont faciles à comprendre: culture, infrastructures, protection sociale, environnement, défense. Nos cinq rubriques quant à elles portent des numéros: 1a, 1b, 2, 3, 4 et 5. Très peu de gens savent vraiment ce que recouvrent ces rubriques budgétaires. Je suis convaincu que nous devons rendre l’ensemble du budget plus facile à comprendre pour un public élargi. Les rubriques devraient indiquer clairement les politiques et les objectifs. Ainsi, la rubrique «Avenir, innovation et jeunesse» pourrait couvrir Erasmus+, Horizon, notre corps européen de solidarité et tous les autres projets liés à la jeunesse et à l’innovation.

(Valeur ajoutée dans le budget de l’UE)

«Nous sommes également déterminés à n’intégrer dans notre futur cadre financier que les programmes ou projets ayant une valeur ajoutée européenne manifeste. Pas un euro ne sera dépensé si les critères en la matière ne sont pas remplis.»

Il s’agit là d’un aspect capital pour moi. Je crois en la subsidiarité et, de mon point de vue, l’Union européenne doit apporter une valeur ajoutée européenne manifeste. Il nous appartiendra, dans les semaines à venir, de définir cette notion de manière plus précise sur les plans politique et juridique. Dans certains cas de figure, la valeur ajoutée européenne est plus évidente que dans d’autres. Prenons un premier exemple: l’électrification d’une voie ferrée transfrontière partant de la mer Noire et longeant le Danube. Il s’agit d’un cas évident de valeur ajoutée européenne, puisqu’il est question de mobilité et d’infrastructures transfrontières. Deuxième exemple: pour exercer leurs activités, nos communautés de recherche dans l’Union européenne ont besoin, mettons, de trois supercalculateurs parmi les dix plus puissants au monde, et non de 27 supercalculateurs différents, pour pouvoir être compétitives par rapport à d’autres régions du globe. Dans ce cas aussi, la valeur ajoutée européenne est évidente.

(Valeur ajoutée de l’UE en matière de cohésion: écarts dans le PIB par habitant)

Avec mon troisième exemple, je vais faire un peu de provocation: et si on finançait une voie ferrée en Bulgarie, qui relierait Sofia aux zones rurales? Peut-on parler ici de valeur ajoutée pour l’Union européenne? Ou bien est-ce uniquement une valeur ajoutée pour la Bulgarie?

Pour le savoir, penchons-nous sur le PIB par habitant. À l’échelle mondiale, le PIB moyen par habitant s’élève à 16 000 euros par an. Dans l’Union européenne, il est de 25 000 euros par habitant. Au Luxembourg, il atteint 103 000 euros, contre 62 000 euros en Irlande, 52 000 en Suède, 42 000 en Allemagne, 38 000 en France et 7 000 en Bulgarie. Donc, dans l’Union européenne, le chiffre se situe entre un minimum de 7 000 et un maximum de 103 000 euros. Cet écart dans le PIB par habitant est un déchirement pour notre famille européenne. Nous devons dès lors réduire ces écarts, non pas en diminuant le niveau du Luxembourg, mais en relevant celui de la Bulgarie.

Ce sont les nouveaux États membres qui permettent de mesurer le mieux la réussite de la politique de cohésion. Leur développement économique est impressionnant, et certains d’entre eux se sont rapprochés de la moyenne de l’UE. J’ignore si nous aurons encore besoin de la politique de cohésion en 2050, mais elle sera sûrement nécessaire au cours de la décennie à venir si nous voulons rester compétitifs et faire les bons choix.

Comment cela se fait-il? Laissez-moi vous donner un autre exemple: celui de la ville de Görlitz, à la frontière germano-polonaise. Pour moi, Görlitz est la ville européenne par excellence. Après avoir appartenu à la Bohême sous Charles IV, ainsi que sous la maison de Luxembourg, elle est devenue allemande, et puis elle a été scindée en deux parties, la polonaise et l’allemande. Après la réunification de l’Allemagne, la partie allemande a reçu, pendant plus de 14 ans, un soutien financier substantiel de l’Ouest, ce qui lui a permis de prendre son essor entre 1990 et 2004. La partie Est de Görlitz, en Pologne, n’a quant à elle été financée par la politique de cohésion de l’UE qu’après l’adhésion de la Pologne à l’Union. Depuis lors, les choses se sont nettement améliorées, mais des crédits en faveur de la cohésion seront encore nécessaires pendant quelques années supplémentaires pour garantir que les aménagements qui ont été commencés mais ne sont pas encore achevés ne soient pas détruits ou endommagés. L’exemple de Görlitz montre que la politique de cohésion donne des résultats mais qu’il faut un certain temps pour que ces résultats se concrétisent.

(Les budgets sont toujours des transferts financiers)

Mesdames et Messieurs, je pense que des pays comme la Bulgarie devraient continuer à bénéficier de transferts financiers judicieux. En Allemagne, le terme d’«union des transferts» a une connotation plutôt négative. Moi, je suis en faveur de transferts judicieux. Tout budget, que ce soit au niveau local, régional ou national, repose en grande partie sur des transferts de part et d’autre. Je mettrai tout en œuvre pour que la notion de «contributeur net» ne reste pas à l’avant-plan de nos discussions. Savez-vous qui est le principal contributeur net? Ce n’est pas l’Allemagne. C’est le Luxembourg, du point de vue du revenu par habitant. Les Allemands croient que leur pays est le principal contributeur net, ce qui est inexact. En termes de PIB par habitant, c’est le Luxembourg, tandis que la Belgique et le Danemark occupent la deuxième et la troisième place. De surcroît, vous observerez qu’au moins 70 % des crédits au titre de la cohésion en faveur des nouveaux États membres sont réinjectés dans l’économie allemande grâce aux commandes enregistrées par l’industrie allemande dans tous les secteurs.

Nous devons affirmer haut et fort que l’argument facile des populistes selon lequel le monde est divisé en contributeurs nets et en bénéficiaires nets ne tient pas la route si on considère tout ce qu’on obtient en retour. En Europe, nous bénéficions tous des mêmes normes sur notre marché intérieur, ainsi que sur les marchés de la Suisse, de la Norvège et des pays associés des Balkans. C’est pourquoi je plaide pour une définition intelligente de la notion de bénéficiaire.

(Financement des nouvelles missions, mais pas au détriment des anciennes)

Ensuite se pose la question des dépenses traditionnelles et des dépenses nouvelles.

«Si vous voulez financer les mesures en matière de migration en réduisant le financement de la politique de cohésion, vous allez éclater davantage encore la famille européenne. Nous avons déjà bien assez de clivages...».

Nous devons être plus malins que cela. Nous pouvons opérer des coupes raisonnables, peut-être de l’ordre de 5 à 10 %, mais il nous faut aussi de nouvelles ressources pour prendre en charge la migration, la gestion des frontières et la politique de développement.

L’Europe demeure attractive. Je le dis sans la moindre arrogance. Sous l’angle du niveau de vie, de la démocratie et des droits de l’homme, nous conservons notre attrait, surtout en comparaison avec notre voisinage plutôt instable. Les voisinages immédiats de la Grèce, de la Bulgarie, de l’Italie et de l’Espagne sont d’une grande instabilité. C’est la raison pour laquelle la région méditerranéenne et le Moyen-Orient relèvent de notre responsabilité commune, de notre destin commun. Nous devons travailler ensemble dans ces régions. C’est ainsi qu’il faut agir, avec intelligence.

Mesdames et Messieurs,

«nous n’avons pas besoin de 2 % du PIB européen, mais juste d’un peu plus de 1 %. Je dirais qu’il nous faut 1,1x %.»

Autrement dit, un peu plus de 1,1 %. Je vous demande de m’aider à défendre cet argument, de me soutenir dans le dialogue avec vos parlements nationaux. Sur 100 euros qui figurent sur votre fiche de salaire, 50 euros en moyenne vont à l’administration fiscale. Sur ces 50 euros qui sont prélevés aux contribuables européens, seul 1 euro revient au budget de l’Union européenne. Le reste est conservé par les États membres, aux niveaux national, régional et local. Lorsqu’on évoque l’idée, chère à mes amis bavarois, d’une «Europe à la diète», il faut rappeler que le budget de l’Union représente à peine 1 euro sur 50. Avec moins que cela, on ne peut pas faire grand-chose.

Donc, il n’est pas question de 2 % du PIB de l’UE, mais juste de 1,1x %. C’est pour cela que je me bats. Je me suis rendu dans de nombreuses capitales pour défendre ce chiffre et je fais tout pour convaincre tout le monde aujourd’hui, et j’en ferai autant au mois de mai, lorsque nous présenterons notre proposition formelle.

(Ligne budgétaire pour la zone euro dans le budget de l’UE)

Certains ont évoqué l’idée, qui remonte déjà à 2011, d’un budget pour la zone euro. À l’époque, elle avait peut-être un sens, mais aujourd’hui, elle n’est plus d’actualité. En 2011, il y avait 17 États membres dans la zone euro, sur les 28 États membres que compte l’UE. Aujourd’hui, il y en a 19 dans un ensemble qui ne comptera bientôt plus que 27 États membres. De plus, nos amis bulgares, et d’autres, envisagent sérieusement de rejoindre la zone euro. Une fois que le Royaume-Uni nous aura quittés, les 19 pays de la zone euro représenteront 85 % du PIB de l’UE. Devrions-nous exclure les 15 % restants? Je pense que non. En effet, s’il est concevable d’avoir, dans un budget commun, une ligne consacrée au budget de la zone euro, nous n’avons pas besoin d’un budget distinct pour la zone euro.

(Rapport Monti sur les ressources propres et proposition d’Oettinger sur la taxe «plastique»?)

Le groupe à haut niveau de Mario Monti a exploré les possibilités de ressources propres nouvelles. À l’heure actuelle, nous étudions ce que nous pourrions intégrer dans notre proposition. Ce groupe à haut niveau comptait trois représentants du Parlement européen, trois représentants de la Commission et trois représentants du Conseil, qui ont arrêté leurs choix à l’unanimité. C’est pourquoi j’adresse le message suivant aux États membres: ne jetez pas tout de suite ce rapport à la poubelle, par classement vertical. Il s’agit d’un document adopté à l’unanimité. Parmi les idées que nous étudions, je pourrais indiquer que la protection du climat est une mission européenne, puisque nous avons des objectifs clairs en matière de réduction des émissions de CO2 pour l’UE. Nous nous sommes exprimés d’une seule voix à Paris. Le système d’échange de quotas d’émission (SEQE) est une politique européenne. Le seul élément non européen réside dans le fait que les recettes générées par le SEQE reviennent aux budgets nationaux. Je pense que, compte tenu de ce qui a été convenu à Paris et Marrakech et de ce que nous faisons avec le SEQE, il serait judicieux que le produit de notre politique de lutte contre le changement climatique aille effectivement au budget européen.

Prenons un deuxième exemple: une part essentielle de la politique environnementale concernera les déchets de plastique. Nous avons trop de matériaux d’emballage et de déchets de plastique qui polluent les mers et les océans. Au début de l’année, la Chine a fermé son marché, parce qu’elle n’a plus besoin de ces matériaux comme matière première. Dans le passé, elle transformait en jouets nos déchets de matières plastiques et synthétiques.

«D’où cette question: ne devrions-nous pas taxer la production de nos matières plastiques et synthétiques?»

Un tel instrument fiscal pourrait contribuer à orienter les politiques des États membres. Certains d’entre eux ont déjà intégré une telle pratique, mais pas tous, de sorte que nous risquons d’assister à une fragmentation du marché. D’autant plus que dans le marché intérieur pour les biens, les importations et les exportations en Europe, nous devons avoir une approche commune. Ainsi, cette solution pourrait constituer une nouvelle recette pour l’UE.

(Durée du CFP: 5 ans ou 7 ans?)

Ensuite, nous devons décider de la durée de validité du cadre financier: 5 ou 7 ans? Nous avons étudié toutes les options: faut-il le prolonger de 2 ans en raison du départ du Royaume-Uni et du surcroît de dépenses? Le Conseil penche pour 7 ans, le Parlement prône 5 ans pour aligner le cycle financier sur le cycle démocratique, étant donné que le Parlement et la Commission ont, après tout, des mandats de 5 ans. En effet, si la Commission Juncker fait une proposition qui doit être gérée par la prochaine Commission et si le Parlement actuel adopte un budget dont le prochain Parlement devra s’accommoder, ce n’est plus très démocratique. Je propose donc que nous ayons, pour la dernière fois, un cadre de 7 ans, suivi de cadres financiers s’étendant sur 5 ans, qui soient alignés sur le cycle démocratique des mandats du Parlement et de la Commission. Ainsi, une période de 7 ans pour cette fois pourrait servir de passerelle vers un système plus démocratique reposant sur une base quinquennale par la suite.

Quelques mots encore sur les rabais. Avec la fin de la correction britannique, qui est la mère de tous les rabais, nous devrions également autoriser ses rejetons à disparaître. Supprimons les rabais! Cela permettrait de réduire la bureaucratie, et nous ne manquerons pas de proposer l’abolition des rabais dans le nouveau CFP.

S’agissant de ce que M. Arthuis appelle la «galaxie», c’est-à-dire les finances de l’UE au-delà du cadre financier pluriannuel et du budget de l’UE, la souveraineté budgétaire constitue une responsabilité très importante pour Parlement européen. Et je pense moi aussi qu’il est effectivement légitime de se demander quels instruments financiers actuellement extérieurs au budget de l’UE devraient y être intégrés. Le Fonds européen de développement en est un exemple frappant.

Lors du débat sur les restrictions financières, nous devons également examiner notre actuelle rubrique 5, consacrée au personnel et à l’administration. Il n’est pas vraiment possible d’éluder le sujet. En tant que commissaire chargé du budget et du personnel, je formule la demande suivante: au cours des 5 dernières années, les effectifs de notre Commission ont été réduits de 5 %. Or il y a une limite à ce qui est faisable, à ce qui peut être accompli. Dès lors, je vous invite à faire en sorte que la Commission reste toujours en mesure d’agir, qu’elle dispose d’un personnel suffisant. À l’occasion du départ d’un État membre, il se peut que nous devions réduire le personnel, mais laissez-nous travailler dans les quelques années à venir sur la base d’effectifs stables. Ce n’est qu’après cette période, lorsque nous verrons où nous allons, qu’on pourra procéder à une réduction appropriée et judicieuse des effectifs de la Commission du fait que le Royaume-Uni n'est plus membre de l’Union.

(Calendrier à la suite de notre proposition)

Un dernier point encore. Quel devrait être le calendrier pour l’adoption de notre proposition? Permettez-moi de jeter un coup d'œil en arrière, en juin 2011. À cette époque, le président de la Commission avait présenté sa proposition, mais il ne s’était pas produit grand-chose à la suite de cela. Lorsque j’occupais la fonction de ministre-président du Bade-Wurtemberg, en Allemagne, j’étais également responsable du budget. Nous présentions notre budget pour l’année suivante au mois de septembre. Dans l’UE, les choses se passent généralement à la fin du mois de décembre de l’année qui précède. Alors, pourrait-on m’expliquer pourquoi le cadre budgétaire pour la décennie à venir devrait être décidé si tôt? Cela n’a de sens que si le dossier n’est pas rangé dans un tiroir pour n’être dûment examiné que bien plus tard. Nos partenaires ont besoin de sécurité juridique et financière. C’est évident pour tous les programmes de dépenses, notamment en ce qui concerne Horizon post-2020, la PAC et la politique de cohésion. Les parties prenantes veulent savoir à quoi s’en tenir, le plus tôt possible, et connaître l’ampleur des réductions qui vont être opérées. Or la proposition de la Commission Barroso n’avait été adoptée qu’en décembre 2013. Comment cela se fait-il? Je serai franc avec vous: parce que ce n’était pas une priorité pour le Conseil et que les élections allemandes étaient proches, et ce n’est qu’après que les choses ont commencé à bouger. Tel semble être le degré de sérieux avec lequel le budget européen est considéré. Je me permets donc, en toute modestie, de demander aux gouvernements à quel moment ils comptent adopter le cadre budgétaire européen. Seront-ils prêts à entamer les discussions en mai 2018?

Nous en sommes au sixième cadre financier pluriannuel. Le premier remonte à 1988. Les débats budgétaires n’ont jamais été interrompus par les élections européennes, à une exception près: en 1999, pour le budget de la période 2000-2006. Mais, à l’époque, le Parlement européen ne jouait pas un rôle décisif dans les affaires budgétaires de l’UE. Contrairement à aujourd’hui. Il y a donc deux possibilités: la première consisterait à présenter une proposition et à attendre la suite. Il est alors très probable que nous ayons une campagne électorale où vont s’affronter des candidats têtes de liste qui, pour les uns, promettront un «paradis avec plus d’argent» et, pour les autres, s’engageront à «réduire les dépenses, pour laisser à Bruxelles le moins d’argent possible». Vous devinerez aisément qui va attirer le plus de suffrages et, partant, ce qui risque de se produire. Une fois que le Parlement aura pris ses fonctions et entendu l’ensemble des 27 nouveaux commissaires et que la nouvelle Commission sera en place, certaines de nos propositions devront être modifiées et ensuite la Commission présentera une nouvelle proposition. Et puis la même situation va se reproduire, et nous nous retrouverons en décembre 2020 sans avoir tiré les enseignements des erreurs du dernier cycle.

C’est la raison pour laquelle je plaide en faveur d’une bonne gouvernance: nous présenterons notre proposition en mai, et la présidence bulgare et nos amis autrichiens et roumains seront appelés à s’en saisir sans délai et à l’inscrire à l’ordre du jour du Conseil européen en temps utile. Si les discussions commencent en février et si la proposition devient une priorité, comme nous l’espérons, nous pourrons clôturer les négociations à Sibiu en mai 2019. Si nous y parvenions, nous enverrions un signal fort au reste du monde: l’Europe est capable d’agir et même de parvenir à l’unanimité.

Tels sont les principaux messages: sécurité, puissance économique, compétitivité, solidarité et développement durable. Nous ne dépenserons de l’argent que si nous parvenons à montrer que cela apporte une valeur ajoutée. Et c’est dans cet état d’esprit que nous demanderons aux États membres de nous confier l’argent: pour mettre en œuvre les politiques ayant une valeur ajoutée européenne.