Democratie en rechtsstaat EU-lidstaten onder druk - Hoofdinhoud
In verschillende Europese landen staan democratie en rechtsstaat momenteel onder druk. Lidstaten van de Europese Unie mogen deze belangrijke pijlers niet in gevaar brengen. De Europese Commissie i ziet erop toe dat de lidstaten i deze kernwaarden naleven.
Als een lidstaat de rechtsstaat systematisch schendt, krijgt dat land een waarschuwing van de Europese Commissie op basis van de 'rule of law-procedure'. Als de situatie dan niet verbetert, kan een artikel 7-procedure i worden gestart. In dat geval kan een lidstaat worden geschorst: het verliest dan stemrecht in de Europese Raad i. Een andere optie is om de uitbetaling van subsidies stop te zetten. Er zijn wel strikte voorwaarden verbonden aan de inzet van deze sanctie.
De Commissie en het Europees Parlement i maken zich het meest zorgen over de democratie en de rechtsstaat in de EU-lidstaten Polen en Hongarije. Deze zorgen hebben in beide gevallen geleid tot de start van een artikel 7-procedure. De Commissie heeft ook een procedure gestart om 7,5 miljard euro aan EU-subsidies voor Hongarije op te schorten. Hongarije en Polen zijn niet de enige lidstaten die in deze context in de belangstelling staan van de Europese Commissie en het Europees Parlement. Het functioneren van de rechtsstaat in Malta, Tsjechië, Roemenië, Bulgarije en Slowakije is door de Commissie en/of het Parlement de afgelopen jaren bekritiseerd en in de gaten gehouden, en er zijn zorgen over de persvrijheid in Griekenland.
Inhoudsopgave
Rule of law-procedure
Eén van de taken van de Commissie is toezien op de rechtsstaat in de lidstaten. Wanneer een lidstaat maatregelen neemt die de rechtsstaat kunnen bedreigen, kan de Commissie de 'rule of law-procedure' starten. De (dreigende) schending van de rechtsstaat wordt dan aangekaart bij de betreffende lidstaten en de andere EU-leden.
Artikel 7-procedure
Indien de 'rule of law-procedure' niet genoeg verbetering oplevert, kan de artikel 7-procedure i gestart worden. Deze procedure maakt het mogelijk een lidstaat te schorsen, waarmee het stemrecht in de Europese Raad vervalt.
Conditionaliteitsmechanisme
In januari 2021 is het conditionaliteitsmechanisme ingevoerd. Met dit mechanisme kan de Europese Commissie betalingen aan lidstaten opschorten, wanneer deze de Europese regels omtrent de rechtsstaat schenden. Polen en Hongarije hadden hier een rechtszaak tegen gestart, maar zij zijn niet in hun gelijk gesteld. In februari 2022 oordeelde het Europese Hof van Justitie i dat de Commissie rechtsstatelijke voorwaarden mag stellen aan de uitbetaling van subsidies van de EU.
In maart 2022 heeft de Commissie richtlijnen gepubliceerd voor het activeren van dit conditionaliteitsmechanisme, die verduidelijken onder welke voorwaarden de Commissie het mechanisme kan toepassen. Ten eerste moet ten minste één van de beginselen van de rechtsstaat waarnaar de verordening van het conditionaliteitsmechanisme verwijst in een lidstaat geschonden zijn. Ten tweede moet de schending betrekking hebben op situaties of handelingen die zijn toe te schrijven aan overheidsinstanties. Ten derde moet de schending een aantasting of ernstig risico vormen op de aantasting van goed financieel beheer van de begroting of de financiële belangen van de EU.
Hongarije is het eerste land waartegen de conditionaliteitsverordening is opgestart. In september 2022 heeft de Commissie voorgesteld om een bedrag van 7,5 miljard euro aan EU-fondsen voor Hongarije op te schorten, indien het land niet binnen de drie maanden voldoet aan de wettelijke eisen die de Commissie heeft opgelegd.
Jaarlijks toetsingsproces
In juli 2019 kondigde de Commissie aan een toetsingsproces op te zetten, om problemen met betrekking tot de rechtsstaat te voorkomen. Zij brengt jaarlijks verslag uit over de toestand van de rechtsstaat in alle lidstaten. Er komt een specifieke communicatiestrategie voor de rechtsstaat en de Commissie breidt het EU-scorebord voor justitie verder uit. Sinds september 2020 verschijnt er jaarlijks een reeks rapportages over de stand van de rechtsstaat in iedere afzonderlijke lidstaat.
Persvrijheid en mediawet
De Europese Commissie geeft met een fonds voor journalisten bescheiden financiële steun aan enkele initiatieven die onderzoeksjournalisten ondersteunen.
De Commissie stelde in september 2022 een Europese mediawet voor die de persvrijheid en pluriformiteit van de media in de EU moet versterken. De nieuwe regels moeten redacties en journalisten beschermen tegen politieke inmenging en overheidscontrole en zou meer transparantie eisen over het eigendom en de financiering van media en overheidsreclames. In het wetsvoorstel staat ook dat een Europese waakhond voor persvrijheid moet worden opgericht om de samenwerking tussen nationale toezichthouders te coördineren en toe te zien op grote overnames en fusies van mediaconcerns. Het Europees Parlement en de lidstaten moeten de mediawet nog bespreken en goedkeuren.
De Europese Commissie i en het Europees Parlement i maken zich zorgen over de rechtsstaat in EU-lidstaat Polen i. De Poolse regering heeft een reeks aan hervormingen doorgevoerd die volgens de Commissie de onafhankelijkheid van de media en van de rechterlijke macht aantasten. Dit zou in strijd zijn met de Europese waarden van vrijheid en democratie. De EU wijst Polen daarom op de EU-verdragen, die voorschrijven dat lidstaten een behoorlijke rechtsstaat moeten hebben.
In de afgelopen jaren is de Commissie meerdere inbreukprocedures i bij het Europees Hof van Justitie i tegen het land begonnen om de hervormingen ongedaan te maken. In oktober 2021 oordeelde het Hof dat Polen een dwangsom van 1 miljoen euro per dag moest betalen totdat een tuchtcollege voor rechters was ontbonden. Op 22 december 2021 startte de Commissie een nieuwe inbreukprocedure tegen Polen, met als reden dat het Pools Constitutioneel Hof meermaals heeft gesteld dat het EU-recht geen voorrang heeft over het Poolse recht. Om diezelfde reden besloot de Commissie op 15 februari 2023 om Polen opnieuw aan te klagen bij het Europese Hof van Justitie. In juni 2023 oordeelde het Hof dat Polen met de hervormingen van de rechterlijke macht het EU-recht heeft geschonden, naar aanleiding van een zaak die de Commissie in april 2021 aanspande tegen de staat.
De Poolse regering beroept zich op haar soevereiniteit: de Europese Unie mag zich niet mengen in interne politieke kwesties. In 2021 heeft Polen dan ook samen met Hongarije een rechtszaak aangespannen tegen het plan van de Europese Commissie om rechtsstatelijke voorwaarden te stellen aan de uitbetaling van subsidies van de EU. In februari 2022 gaf het Europese Hof van Justitie Polen en Hongarije echter ongelijk.
De Europese Commissie i en het Europees Parlement i zijn bezorgd over de staat van de rechtsstaat in Hongarije. Premier Viktor Orbán i (Fidesz) bracht de media steeds meer onder zijn controle, legde de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht steeds verder aan banden, versterkte zijn grip op de centrale bank en liet na corruptie aan te pakken. Daarnaast nam hij de rechten van de lhbti-gemeenschap regelmatig onder vuur. Vanuit de Commissie is een aantal keer actie ondernomen om omstreden voorstellen van tafel te krijgen of besluiten terug te draaien, maar de Commissie boekte hierin weinig echte successen.
De mogelijkheden voor de Europese Unie om Hongarije te dwingen wetten en regels in lijn te brengen met de Europese waarden en normen zijn beperkt of politiek zo beladen dat er lang van af werd gezien. Na ruim zeven jaar van praten, waarschuwen en onderhandelen lanceerde de Commissie onder leiding van Frans Timmermans i in 2018 de artikel 7-procedure i tegen Hongarije. Die kan er in het uiterste geval toe leiden dat het land zijn stemrecht verliest in de Raad van de Europese Unie i. Met het koppelen van het uitkeren van subsidies aan hoe het in een land met de rechtsstaat staat - de rechtsstaattoets - in de meerjarenbegroting van 2021-2027 en het Coronaherstelfonds begon de Commissie in 2022 met het inhouden van gelden voor Hongarije. Het land loopt zo miljarden mis.
Het merendeel van het Europees Parlement steunt de Commissie in haar pogingen om veel hervormingen van Orbán ongedaan te maken en de rechtsstaat juist te versterken. De andere lidstaten van de EU keken vooral toe hoe de regering van Orbán iedere keer een stapje verder ging in het aantasten van de rechtsstaat. De lidstaten moeten nu besluiten of ze de subsidiestop van de Commissie steunt, iets wat ze tot nog toe uit de weg gingen.
De Raad van Europa i en het Europees Parlement zijn beide kritisch over de rechtsstaat op Malta i. Directe aanleiding voor deze kritiek is de moord op onderzoeksjournaliste Daphne Caruana Galizia. Zij publiceerde over corruptie binnen de Maltese regering. Het onderzoek naar de moord verliep traag. De autoriteiten op Malta maakten weinig werk van de moord, die hen goed uit leek te komen. Dit kwam bovenop de toen bestaande onvrede over de verkoop van paspoorten aan rijke niet-Europeanen door Malta.
Zowel de speciale werkgroep van het Europees Parlement - onder leiding van de Nederlandse Sophie in 't Veld i - en de Venetië-Commissie i van de Raad van Europa deden onderzoek naar hoe het met de rechtsstaat gesteld was op Malta. Allebei kwamen ze tot de conclusie dat de premier in Malta teveel macht heeft, dat de scheiding der machten niet goed is geregeld en dat de Maltese politiek gevoelig is voor corruptie. Dit grijpt op elkaar in; corruptiezaken bleven vaak liggen.
Het Europees Parlement heeft gedreigd met het in gang zetten van een artikel 7-procedure als er niets verbeterd. In haar jaarlijkse rapportage over de rechtsstaat van 2022 stelt de Commissie dat de problemen rondom de strijd tegen corruptie nog lang niet zijn opgelost, ondanks gedane en geplande hervormingen. Het Openbaar Ministerie moet verder af komen te staan van de politiek. Ook de verwevenheid tussen politieke partijen en de media is punt van zorg.
Net als in Malta was de moord op een onderzoeksjournalist - Ján Kuciak - aanleiding voor een onderzoek door het Europees Parlement, wederom onder leiding van Sophie in 't Veld. Kuciak bracht corruptienetwerken aan het licht in Slowakije i, en het werd niet uitgesloten dat er regeringsfunctionarissen betrokken waren en zijn bij corruptie en schending van de rechtsstaat.
De Commissie constateerde in 2022 dat corruptie voortvarender wordt aangepakt dan voorheen, en dat klokkenluiders betere bescherming genieten. De Commissie wil wel dat de scheiding tussen politiek en de justitiële organisatie beter wordt geregeld dan het geval is. Verder moeten media en het maatschappelijk middenveld meer ruimte krijgen om een kritisch geluid te mogen laten horen; de politieke controle op die terreinen is strikter dan zou moeten.
In 2012 constateerde de Europese Commissie dat Roemenië i nog fundamentele hervormingen moet doorvoeren om het functioneren van de democratie en rechtsstaat te waarborgen. In 2019 noemde Frans Timmermans i, vicevoorzitter van de Europese Commissie, de situatie in Roemenië "erg bedroevend". Het starten van een artikel 7-procedure i was toen niet aan de orde. Maar het land wordt kritisch gevolgd door de Commissie.
Controversiële juridische hervormingen die de aanpak van corruptie zouden beperken en de politieke grip op justitie moesten versterken werden ingetrokken toen Viorica Dăncilă i als interim-premier aantrad, nadat een van de politieke leiders van het land voor drieënhalf jaar achter tralies verdween vanwege een veroordeling voor corruptie.
Ingezette hervormingen hebben geleid tot verbeteringen. In het verslag van 2022 concludeerde de Commissie dat Roemenië alle toegezegde stappen heeft ondernomen om justitiële hervormingen door te voeren en corruptie te bestrijden. Deze tevredenheid betekent dat het voorheen strenge toezicht langzaam zal worden opgeheven als ook de Raad en het Europees Parlement akkoord zijn. Wel zal de Commissie toezicht houden om de hervormingen te monitoren.
In Bulgarije i is sprake van 'een aanzienlijke achteruitgang wat betreft de eerbiediging van de rechtsstaat, de democratie en de grondrechten, met inbegrip van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, de scheiding der machten, de strijd tegen corruptie en de mediavrijheid', aldus een resolutie van het Europees Parlement die in oktober 2020 werd aangenomen. Die zomer had de politie hard opgetreden tegen demonstraties tegen de regering van premier Bojko Borisov i.
Twee jaar van verkiezingen en aanhoudende politieke onrust verder vond de Commissie in 2022 dat nieuwe hervormingsplannen met betrekking tot de benoeming van rechters, de aanpak van corruptie en regels omtrent onafhankelijkheid van de media veelbelovend zijn. Bulgarije staat voorlopig nog wel onder verscherpt toezicht van de Commissie.
In 2021 constateerde de Commissie dat er rondom Andrej Babiš i, toen de premier van Tsjechië i, sprake was van aanhoudende belangenverstrengeling. Het Europees Parlement vond het onaanvaardbaar dat Babiš actief deelnam in de onderhandelingen van de Europese Raad over de begrotingsonderhandelingen, terwijl hij voor zijn eigen bedrijven EU-betalingen zou blijven ontvangen. Verder was het EP erg kritisch op de invloed van Babiš op de Tsjechische media en de rechtsstaat. Desnoods moest de Commissie artikel 7-procedure beginnen.
Babiš moest eind 2021 plaats maken voor een nieuwe premier. Die regering heeft een aantal verdere hervormingen aangekondigd die de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht nog verder moeten versterken, de aanpak van corruptie meer prioriteit geeft en tot meer transparantie rond lobbyisten en belangenverstrengeling moeten leiden. De Commissie verwacht ook dat er plannen komen om het politieke toezicht op de media terug te schroeven en journalisten beter te beschermen.
De voornaamste zorgen over Griekenland i spitsen zich toe op de persvrijheid. In 2023 stond Griekenland het laagst van alle EU-landen op de internationale persvrijheidsindex. Het land bemoeilijkt het werk van NGO's en journalisten die berichten over de pushbacks van migranten, in plaats van ze te beschermen. De Griekse overheid - in dit geval de premier zelf - was in 2021 publiekelijk zo vijandig tegenover een Nederlandse journalist dat ze besloot het land te verlaten na bedreigingen.
Griekse wetgeving voor het verspreiden van misleidende informatie is streng en kent zware straffen. De grens van wat als misleidend wordt gezien, is niet altijd even helder. De kans dat journalisten worden aangepakt bij het verspreiden van voor de politieke onwelgevallige informatie is groot. De grote betrokkenheid van de overheid bij nieuwsorganisaties doet verder afbreuk aan de journalistieke onafhankelijkheid. Tot slot lopen journalisten het risico verwikkeld te raken in langdurige en kostbare smaadprocessen.
Veel problemen rond persvrijheid kwamen samen toen in 2022 een afluisterschandaal aan het licht kwam. De leider van de socialisten, tevens Europarlementariër bleek te worden afgeluisterd. Het Europees Parlement bemoeide zich ermee, mede in het licht van haar eigen parlementair onderzoek naar het gebruik van spionagesoftware i in de EU. Ondertussen konden de journalisten die zich op het verhaal stortten rekenen op de nodig kritiek en gedoe vanuit de regering.
Het verslag over de staat van de rechtsstaat van juni 2022 bevat veel positieve noten over geplande en lopende hervormingen gericht op het versterken van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en de media, en de aanpak van corruptie. Het is wel zaak dat deze hervormingen ook echt worden doorgevoerd. Ook de positie van het maatschappelijk middenveld en de bescherming van journalisten is bekeken. De borging van de rechten van die groepen kan zeker beter.
De Commissie is dus ook kritisch; iedere lidstaat heeft punten waar het aan moet werken. Zo moet Nederland onder andere betere regels instellen over het lobbyen door oud-politici, en moet het opschieten met de digitalisering van processen rond de behandeling van rechtszaken.