De parlementaire ondervraging en het inlichtingenrecht - Hoofdinhoud

De toeslagenaffaire gaf onverwacht een enorme slinger aan het debat over het inlichtingenrecht van de Kamers (art. 68 Gw). Dat debat is nog niet afgerond. De Afdeling Advisering van de Raad van State gaf aan dat het debat niet te zeer moet worden gejuridiseerd¹, de minister van BZK gaf aan dat opnieuw gekeken zal worden naar de oekaze-Kok², en Joop van den Berg gaf aan dat sommige juristen in het debat de spijkers wel op erg laag water zochten³. Ondertussen wijzen Kamerleden bij hun kritische vragen nu met een zekere graagte naar het debat over artikel 68 Gw, terwijl de regering nog steeds aarzelend is ten aanzien van mededelingen omtrent de interne gedachtevorming en ambtelijke stukken.⁴ Daarover hopelijk binnenkort op deze plaats nog wat meer.

Intussen heeft namelijk de informatieverzameling rond de toeslagenaffaire ook zelf een nieuwe wending genomen: de parlementaire ondervraging Kinderopvangtoeslag. Het zal niemand ontgaan zijn. In deze bijdrage ga ik kort in op de vraag hoe die ondervraging zich verhoudt tot artikel 68 Gw en tot de parlementaire enquête.

Om maar met de deur in huis te vallen: juridisch gezien bestaat de parlementaire ondervraging eigenlijk helemaal niet. Dat wil zeggen: het gaat ‘gewoon’ om een parlementaire enquête zoals geregeld in de Wet op de parlementaire enquête 2008, en met een grondwettelijke basis in artikel 70 van de Grondwet.⁵ De parlementaire ondervraging is dan ook geen uitwerking van artikel 68 Gw. Het instrument is in 2016 ‘bedacht’, omdat in de praktijk behoefte bestond aan een parlementaire enquête ‘light’.⁶ Het ‘caloriearme’ deel zit ‘m erin dat geen uitgebreid dossieronderzoek plaatsvindt voordat de verhoren bevinden. De regels en bevoegdheden uit de Enquêtewet zijn echter gewoon van toepassing. Een tijdelijk protocol bepaalt, gedurende een experimenteerfase van 5 jaar (2016-2021), weliswaar dat de Kamer en de Enquêtecommissie de regels uit dat tijdelijke protocol in acht nemen (art. 2 lid 1), maar zo’n protocol kan uiteraard niet afdoen aan de bevoegdheden en regels die de wet in formele zin zelf oplegt. Voor zover het dus om een inperking van het gebruik van bevoegdheden uit de wet gaat, is vooral sprake van een wijze zelfbeperking.

Twee zaken maken de parlementaire ondervraging tot een zwaar instrument: de mogelijkheid getuigen en deskundigen onder ede te horen, en de mogelijkheid om, zelfs tegen de wens van een bewindspersoon, ambtenaren en andere burgers te ondervragen. Juist op het punt van het horen van ambtenaren is het interessant de parallel te trekken met de discussie over artikel 68 Gw. Immers, in het debat over artikel 68 Gw ging het voor een belangrijk deel juist over de vraag hoe moest worden omgegaan met intern, ambtelijk beraad en met interne stukken die beleidsopvattingen van ambtenaren bevatten. Hoever het individuele inlichtingenrecht van Kamerleden nu ook wel of niet precies strekt, duidelijk is dat onder artikel 68 Gw de minister als exclusieve aanspreekpunt de regie behoudt. Logisch is ook dat - juist in het licht van de ministeriële verantwoordelijkheid - voor intern, ambtelijk beraad tot op zekere hoogte ruimte moet zijn. De verschoningsgrond strijd met het belang van de staat uit artikel 68 Gw biedt daarvoor ook wel ruimte. Bij de parlementaire ondervraging gaat die ministeriële regie voor een belangrijk deel verloren: ambtenaren zijn immers verplicht zelf – naar waarheid – de vragen van de commissie te beantwoorden. Weliswaar bestaat ook hier de mogelijkheid van verschoning met een beroep op datzelfde staatsbelang (art. 19 WPE), waarbij bovendien specifiek is geregeld dat als (o.a.) een ambtenaar zich op die grond verschoont dat beroep door de minister die het aangaat desgewenst bevestigd moet worden, het enkele feit dat ambtenaren rechtstreeks door een Kamercommissie gehoord worden, maakt, ook voor de politieke beeldvorming, veel uit. Indachtig de regel “nooit iets vragen waar je niet zelf het antwoord al op weet”, betekent dat vooral dat de verhoren als functie hebben om de misstanden waarnaar een onderzoek wordt gedaan, zichtbaar te maken. Of er werkelijk feiten boven tafel komen die de commissie niet al kende, is zeer de vraag.

Dit politieke aspect speelt bij de parlementaire ondervraging wellicht zelfs sterker dan bij de parlementaire enquête. Ten opzichte van de parlementaire enquête is sprake van een lichter instrument omdat als gezegd het uitgebreide schriftelijke vooronderzoek, met het vorderen van bescheiden etc. ontbreekt. Dat moet overigens wel een beetje gerelativeerd worden, omdat ook verhoren wel zorgvuldig zullen moeten worden voorbereid, zoals ook blijkt uit de voorbereidingstijd die de parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag heeft genomen. Maar toch, de keuze voor wél de verhoren maar niet de schriftelijke voorbereiding is, in het licht van de doelstellingen van de Enquêtewet (waarheidsvinding), een opvallende.

Belangrijker is dat dit ‘uitgedunde’ onderzoeksinstrumentarium van de parlementaire ondervraging ook moet passen bij het onderwerp in kwestie. Mijns inziens hoort vooral in de omschrijving van de onderzoeksopdracht het lichtere karakter van de parlementaire ondervraging tot uitdrukking te komen. Het is juist die concrete onderzoeksopdracht die meebrengt dat de Kamer snel en effectief door middel van een parlementaire ondervraging tot de kern van de zaak kan doordringen, nadat dat kennelijk met het normale inlichtingenrecht van 68 Gw onvoldoende is gelukt. Het opduiken in het toeslagendossier van gevoelige stukken die ten onrechte nog niet met de Kamers waren gedeeld, toont wel aan dat ook bij de parlementaire ondervraging de schriftelijke, voorbereidende ronde wel degelijk van groot belang kan zijn. Door al te zeer het accent te leggen op het ‘shoppen’ in de Wet op de parlementaire enquête (deze bevoegdheden wel, deze niet), ontstaat bovendien nog een ander risico. Want waarom dan in de toekomst die selectieve toepassing van de wet niet nog iets verder doorgevoerd? Waarom niet telkens als een debat met een minister niet tot bevredigende resultaten leidt even snel een mini-ondervraging ingesteld en de ambtenaar in kwestie alsnog verhoord? Gechargeerd wellicht, maar het toont aan dat het belangrijk is goed na te denken over de randvoorwaarden voor inzet van dit zware/lichte instrument. Mijns inziens komt de parlementaire ondervraging vooral in beeld als het om een concreet, duidelijk afgebakend dossier gaat, waar toepassing van artikel 68 Gw niet tot afdoende duidelijkheid heeft geleid en die duidelijkheid ook niet te verwachten is. Als het opvragen van stukken in dergelijke dossiers relevant kan zijn, lijkt mij dat geen reden een onderwerp dan niet voor een parlementaire ondervraging geschikt te achten. Integendeel, zou ik zeggen.

Prof. mr. dr. Solke Munneke is hoogleraar staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen.

[1] Afdeling advisering Raad van State, Ministeriële verantwoordelijkheid: een ongevraagd advies van de Afdeling advisering, 15 juni 2020, Bijlage Kamerstukken II 2019/20, 35 300 nr. 78, p. 51

[2] Kamerstukken II 2019/20, 34 430 nr. 12, p. 57.

[3] Joop van den Berg, ‘Rumoer in de staatsrechtelijke gelederen maar waarover eigenlijk?’, De Hofvijver nr. 110, 31 augustus 2020 (special ministeriële verantwoordelijkheid).

[4] Bijvoorbeeld: Kamerstukken II 2020/21, Aanhangsel van de Handelingen 19 november 2020, AH 829, vraagnummer 2020Z19145.

[5] Zie ook artikel 1, onderdeel c van het Tijdelijk Protocol Parlementaire Ondervraging (Kamerstukken II 2015/16, 34 400 nr. 4).

[6] Een en ander naar aanleiding van de evaluatie van de Wet op de parlementaire enquête 2008. Zie voor meer achtergrondinformatie: https://www.tweedekamer.nl/kamerleden_en_commissies/commissies/tcewpe