‘Integration through money’: het Europese Coronaherstelfonds als nieuwe vorm van integratie - Hoofdinhoud
Op 26 januari hield de Tweede Kamer een rondetafelgesprek over het Europese Recovery and Resilience Facility, ook wel bekend als het Europese Coronaherstelfonds. Hier volgt een korte samenvatting van mijn bijdrage aan dit gesprek. Mijn position paper is te vinden via de website van de Tweede Kamer.
De vraag die ik kreeg voorgelegd vanuit de Vaste Commissie voor Europese Zaken is of de voorwaarden die aan het fonds verbonden zijn, leiden tot een verschuiving in de verhoudingen tussen de Europese Commissie i en de lidstaten. Om geld uit het fonds te krijgen moeten lidstaten namelijk met plannen komen waarmee ze onder meer de aanbevelingen uit het Europees Semester gaan uitvoeren. Het Europees Semester is de collectie van regels en procedures waarmee de EU toezicht houdt op de financiën en het economisch beleid van de lidstaten. Die regels en procedures zijn aangescherpt na de euro-crisis, maar nog altijd hebben lidstaten veel vrijheid om Europese aanbevelingen naast zich neer te leggen. Met het Coronaherstelfonds krijgt de Commissie een extra mogelijkheid om druk uit te oefenen op de lidstaten om die aanbevelingen toch over te nemen.
Dat de vraag over Europese bemoeienis vanuit het Nederlandse parlement komt, is wel verrassend. Bij de onderhandelingen over het fonds drong Nederland zelf aan op harde voorwaarden voor het fonds. De Nederlandse regering verzette zich lang tegen de komst van het fonds, en dan met name het onderdeel dat lidstaten ‘financiële bijdrages’ (subsidies) uit het fonds zouden krijgen. In juli 2021, na zeer lange onderhandelingen in de Europese Raad i, moest het verzet worden gestaakt. Het fonds ging er komen, maar dan wel met de koppeling aan het Europees Semester.
Mijn antwoord op de vraag of het Europese Coronaherstelfonds dan de verhoudingen tussen de Commissie en de lidstaten verstoort is dan ja en nee. Ja, omdat de Commissie door het fonds een nieuw middel heeft om op verschillende Europese beleidsterreinen invloed uit te oefenen. Het fonds is zo opgezet dat de Commissie een brede discretie heeft in het beoordelen van de economische plannen die de lidstaten moeten indienen. De mogelijkheid dat de Commissie de plannen negatief beoordeelt zal leiden tot een zekere welwillendheid in de lidstaten om naar de Commissie te luisteren bij het opstellen van de plannen. Die macht moet hier niet overschat worden, maar het is duidelijk dat het Corona-herstelfonds een nieuw instrument is om het beleid van de lidstaten te sturen. De dynamiek in Europese integratie lijkt hierdoor te veranderen. De nadruk verschuift van Europa als set van juridische regels naar Europa als financieel bindmiddel. “Integration through law” wordt “Integration through money”.
Tegelijkertijd vormt het Coronaherstelfonds geen duidelijke breuk in Europese integratie, Nee dus. De lidstaten speelden de hoofdrol in de onderhandelingen over het fonds. De lidstaten bepalen of, in hoeverre, en in grote mate waarvoor ze gebruik willen maken van het fonds. En waarschijnlijk het belangrijkst: de lidstaten zullen bepalen of dit tijdelijke fonds op enigerlei wijze moet worden voortgezet. Het is belangrijk om te zien wat het fonds dus niet doet, namelijk het verstevigen van de capaciteit van de EU of de Commissie om zelfstandig op te treden. Het fonds draait om de lidstaten.
Andere bijdrages aan het debat kwamen onder andere van Adriaan Schout (Instituut Clingendael) en Lise Witteman (Follow The Money). Schout benadrukt in zijn bijdrage dat het Corona Herstelfonds te weinig inzet op de opbouw van onafhankelijke controle in de lidstaten. Waar in Nederland de onafhankelijke advisering en controle vanuit gerespecteerde instellingen komt, ontbreekt dat volgens Schout in verschillende andere lidstaten. Zie hierover ook zijn oratie van vorig jaar. Witteman laat in haar journalistieke onderzoek juist zien dat de manier waarop de nationale plannen tot stand komen vaak weinig democratisch is. Het Europese fonds biedt nationale regeringen de mogelijkheid om de nationale parlementen buiten spel te zetten. Zie over dit fenomeen ook haar zeer lezenswaardige boek.
Marijn van der Sluis is als Universitair docent staatsrecht verbonden aan de Universiteit Maastricht. Hij is tevens fellow bij het Montesquieu Instituut.