De Tweede Kamer en Europese zaken - Hoofdinhoud

Na nachtenlang onderhandelen, werden de Europese regeringsleiders het in juli 2020 eens over een gemeenschappelijk fonds om de economieën van de lidstaten uit het slop te trekken. Onder meer onder druk van Nederland kregen de aanbevelingen voor sociaal-economische hervormingen, die de Europese Commissie i sinds 2011 jaarlijks aan lidstaten doet, daarbij meer gewicht: waar die eerder niet bindend waren, is nu de toegang tot het Europees coronaherstelfonds verbonden aan de aanbevolen hervormingen. In Nederland gaan die bijvoorbeeld over de hypotheekrenteaftrek en belastingontduiking – grote kwesties die raken aan de verdeling van welvaart en welzijn.

Cruciaal dus, dat de besluitvorming over de aanbevelingen en nationale plannen voor het herstelfonds democratisch is. In de Tweede Kamer staat dat debat nog in de kinderschoenen – en niet alleen omdat de Nederlandse regering de laatste lidstaat was om haar plannen in te dienen. Tot nu toe heeft de Tweede Kamer haar rol in Europese zaken voornamelijk ingericht als ‘waakhond’ van de positie van de regering tijdens onderhandelingen in Brussel. Het voorbeeld van het coronaherstelfonds laat echter zien dat de werkelijkheid van Europese integratie meer omvattend en ambigu is.¹ Verschillende aspecten van Europees beleid – zoals de aanbevelingen van de Commissie – komen tot stand in een voortdurende interactie tussen nationaal en Europees niveau. Bovendien is het karakter van integratie veranderd: steeds meer wordt naar de Unie gekeken. Niet (slechts) om de interne markt te ordenen, maar om gezamenlijke problemen op te lossen. Dat vergt van de Kamer een bredere blik op haar functie in de Europese democratie.

Waarom zijn Europese zaken zo ingewikkeld voor de Tweede Kamer? Welke stappen zijn de afgelopen jaren al gezet? En wat zou de Kamer concreet moeten doen? In dit korte essay zet ik mijn ongevraagde advies daarover uiteen.

De Europese Unie is gebaseerd op de principes van de vertegenwoordigende democratie, waarin nationale parlementen een onmisbare functie hebben. Het Verdrag van Lissabon (2009) geeft de nationale parlementen een ‘indirecte’ rol via de regeringen in de Europese Raad i en de Raad i, ‘die zelf democratische verantwoording verschuldigd zijn aan hun nationale parlement of aan hun burgers’ (artikel 10(2) VWEU). Ook dichtte het Verdrag nationale parlementen een nieuwe, ‘directe’ rol toe op Europees niveau (artikel 12 VWEU). Zo zien zij toe op het beginsel van subsidiariteit: bij publicatie van een nieuw wetsvoorstel toetsen ze of de Europese Commissie zich begeeft op een nationale competentie en kunnen ze, bij een ‘gele kaart i’ van een derde van de parlementen, de Commissie dwingen tot heroverweging.

De gedachte is dat de parlementen zo controle en invloed kunnen blijven uitoefenen op de bevoegdheden die zij in het proces van Europese integratie hebben overgedragen aan de Unie. Maar al sinds de jaren negentig wijzen politicologen op cruciale problemen in het uitoefenen van controle en invloed door nationale parlementen.² Regeringen hebben een aanzienlijke informatievoorsprong, omdat zij deelnemen aan de onderhandelingen in Brussel. De asymmetrie is nog groter tijdens besluitvorming in crises, zoals over het herstelfonds in 2020 en de eurozone in 2012. Kamerleden, op hun beurt, hebben vaak weinig prikkels om tijd in Europese zaken te steken: de Europese Unie krijgt relatief weinig aandacht in de media en in verkiezingsdebatten. Tot slot heeft de gele-kaartprocedure in de praktijk weinig effect, omdat de drempel voor een kaart zelden wordt bereikt en de Commissie een gele kaart bovendien eenvoudig naast zich neer kan leggen.

Als nationale parlementen hun functie in de Europese democratie niet goed (kunnen) vervullen, komt de democratische legitimiteit van Europees beleid onder druk te staan.

De Tweede Kamer is zich welbewust van de moeilijkheden rondom de democratische controle van Europese Zaken. Om een antwoord te formuleren op de informatievoorsprong van de regering, evalueert en versterkt zij al zeker twee decennia haar positie. De rapporten hierover dragen veelzeggende titels: Op tijd is te laat (2002), Parlement aan zet (2006), Bovenop Europa (2011) en Voorop in Europa (2014). Zowel de instrumenten voor informatievoorziening en beïnvloeding van besluitvorming, als de administratieve ondersteuning zijn sterk uitgebreid en verbeterd. Onderstaande tabel vat de belangrijkste samen.

© Afke Groen

De kracht van de Europese benadering van de Tweede Kamer zit in de rol van de vaste commissies: in vergelijking met andere parlementen heeft de Kamer de controle op EU-wetgeving in een vroeg stadium ‘gedecentraliseerd’. Dat versterkt de mogelijkheden om controle uit te oefenen op de regering. Immers, de uitbreiding van Europese bevoegdheden vraagt om steeds meer expertise en ook de toets op subsidiariteit onder de gele-kaartprocedure vergt veel tijd en middelen.³

Maar hoewel de Kamer zeker een van de beter uitgeruste en actievere parlementen in de Europese Unie is, spelen de problemen met democratisch toezicht en controle op Europese zaken ook in Nederland.⁴ De informatieachterstand op de regering is regelmatig te groot voor de Kamer om effectief controle en invloed te kunnen uitoefenen. Dat betreft in het bijzonder ontbrekende of gebrekkige informatie over de standpunten van andere lidstaten en het Europees Parlement tijdens onderhandelingen. Zulke informatie is cruciaal, omdat de Raad stemt met gekwalificeerde meerderheid en het eens moet worden met het Parlement. De Nederlandse regering moet daarom compromissen sluiten.

Bovendien voeren de Kamerleden relatief weinig plenaire debatten over Europese zaken en zijn debatten weinig zichtbaar. Bijvoorbeeld, waar in Italië en Polen veel discussie bestond over de nationale plannen voor het herstelfonds, ging het debat over het Nederlandse conceptplan in mei 2022 bijna geruisloos voorbij. Tekenend voor de situatie was een gesprek in de Kamercommissie voor Europese zaken afgelopen februari 2022. Kamerlid Kamminga stelde in een rapport vast ‘dat veel commissies een gebrek aan informatie en betrokkenheid ervaren tijdens een aantal fases van het Brusselse proces’. Minister Hoekstra complimenteerde Kamminga met het rapport met de woorden: ‘[i]k realiseer me dat als je nou echt elke dag op televisie wil, dit niet helemaal het eerste klusje is dat je uitkiest’.

Wat moet de Kamer doen om haar functie in de Europese democratie beter te (kunnen) vervullen? Geïnspireerd op het model van de Duitse Bundestag in Europese zaken dienden Kamerleden Maij en Mulder in 2017 een voorstel in om de EU-informatievoorziening wettelijk vast te leggen en uit te breiden. Het Kabinet-Rutte IV heeft inmiddels een ‘Europawet’ aangekondigd. Zo’n proces kan lang duren. Op de korte termijn kan de Kamer haar positie beter verbeteren door zelf afspraken met de regering te maken. Daarover verscheen recentelijk een goed advies in opdracht van het ministerie van Buitenlandse zaken⁵ en werd de belangrijke motie Koekkoek aangenomen voor een digitale database voor Europese documenten, gespiegeld naar EU-dox van de Bundestag.

Op de lange termijn moet de Kamer zich beraden op de wijze waarop een Europawet tanden krijgt. In Duitsland kunnen politieke partijen naar het grondwettelijk hof – Bundesverfassungsgericht – stappen als de regering in gebreke blijkt, maar in Nederland zou dat bij afwezigheid van zo’n hof niet kunnen. Bovendien zou de Kamer liever geen Europawet moeten willen dan een wet die slechts de huidige afspraken vastlegt. Op termijn kan de wet een verbetering van de positie van de Kamer namelijk juist moeilijker maken, omdat de procedure voor een wetswijziging zwaarder is dan het huidige systeem van jaarlijkse herziening van de afspraken.

Door zich vooral te focussen op haar rol als ‘waakhond’ van de positie van de regering in Brussel en het beginsel van subsidiariteit, zet de Tweede Kamer bovendien oogkleppen op. In een vertegenwoordigende democratie loopt de lijn van democratische verantwoording niet alleen van parlement naar regering, maar ook van burgers naar parlement. In de Europese Unie is die verantwoording moeizamer, onder meer omdat het Europees Parlement relatief weinig publieke bekendheid geniet en op een aantal terreinen weinig zeggenschap heeft, waaronder op het vlak van economisch beleid.

Het is dan ook urgent dat de Kamer ook haar andere functie in de Europese democratie, namelijk die van publiek forum voor discussie, beter gaat vervullen.⁶ In het afgelopen decennium zijn nationale en Europese politiek steeds meer verstrengeld geraakt, in het bijzonder tijdens en door de verschillende crises. Vooral op zulke momenten is publieke ontevredenheid over de Europese Unie groter.⁷ Het is bovendien duidelijk dat Europese besluiten – zoals over de inkoop van vaccins en de opvang van vluchtelingen – steeds meer raken aan vraagstukken over verdelende rechtvaardigheid. Dat vergt democratisch debat.

Hoe kan de Kamer zichzelf beter organiseren als publiek forum voor Europees debat? Ik doe drie schoten voor de boeg. Ten eerste, organiseer jaarlijks een ‘nationaal semester’ naast het ‘Europees semester’, waarin jaarlijks het economisch en begrotingsbeleid van lidstaten wordt afgestemd. De Deense Folketing heeft dat ingericht door op cruciale momenten in het semester gezamenlijke debatten te organiseren met de Kamercommissie Europese zaken en Financiën.⁸ Dit is des te urgenter nu de aanbevelingen die uit het semester volgen meer gewicht hebben gekregen in het coronaherstelfonds. Bovendien wil de Nederlandse regering de besluitvorming over de begroting naar het voorjaar verplaatsen, waarbij onder meer over betere aansluiting bij het Europees semester wordt nagedacht.

Ten tweede, houd – onder meer naar Frans voorbeeld – ‘hearings’ met Eurocommissarissen. Dat kan door de gesprekken die de Kamer nu al met enige regelmaat met Eurocommissarissen voert meer gewicht te geven.⁹ Momenteel richt de Kamer deze gesprekken vooral in als technische briefings, waarbij slechts een handjevol Kamerleden aanwezig is. Maar de bijeenkomsten bieden een interessante mogelijkheid om Eurocommissarissen ook publiekelijk democratische verantwoording af te laten leggen. Dat vergt onder meer dat, anders dan nu het geval is, de Kamer achteraf publiek verslag doet op schrift of video.

Ten derde, experimenteer met een ‘gemengde commissie’ van Kamerleden en burgers over belangrijke Europese dossiers, zoals die van het karakter van het nationale herstelplan of de Europese Green Deal i. Dit idee is geïnspireerd op een voorstel ingediend bij de Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers in maart 2021.¹⁰ Zo’n commissie zou ad hoc in het leven kunnen worden geroepen, bijvoorbeeld via het presidium, en kunnen bestaan uit een groep gelote burgers en Kamerleden uit de vaste commissie die normaal gesproken het dossier behandelt.

Afke Groen is directeur van de Mr. Hans van Mierlo Stichting. Ze promoveerde in 2020 aan Maastricht University op de rol van nationale parlementen en politieke partijen in de Europese Unie.

[1] Zie hierover bijvoorbeeld Sonja Bekker (2021) The EU’s Recovery and Resilience Facility: A Next Phase in EU Socioeconomic Governance? Politics and Governance 9(3), 175-185 en Ben Crum (2018) Parliamentary accountability in multilevel governance: What role for parliaments in postcrisis EU economic governance? Journal of European Public Policy 25(2), 268-286.

[2] De meest complete en uitgebreide vergelijking van de structuren, instrumenten en praktijken van nationale parlementen in EU-zaken is te vinden in Claudia Hefftler et al. (2015) The Palgrave handbook of national parliaments and the European Union, Palgrave Macmillan.

[3] Zie hierover Katjana Gattermann, Anna-Lena Högenauer & Ariella Huff (2015) Research note: Studying a new phase of europeanisation of national parliaments. European Political Science 15, 89-197.

[4] Dat constateerde ook de Staatscommissie parlementair stelsel (2018) Lage drempels, hoge dijken: Democratie en rechtsstaat in balans, Boom.

[5] Herman Beun & Tibor Hargitai (2021) Op tijd en op de hoogte? Een evaluatie van de EU-informatieafspraken tussen het Nederlandse kabinet en het nationale parlement 2016-2020, De Haagse Hogeschool.

[6] Verschillende politicologen hebben kritiek geuit op de eenzijdige focus van nationale parlementen op regeringen in Europese zaken. Lees hierover bijvoorbeeld Katrin Auel (2007) Democratic accountability and national parliaments: Redefining the impact of parliamentary scrutiny in EU affairs, European Law Journal 13(4), 487-504 en Tapio Raunio (2011) The gatekeepers of European integration? The functions of national parliaments in the EU political system, Journal of European Integration 33(3), 303-321.

[7] In Nederland doet het Sociaal en Cultureel Planbureau hier onderzoek naar in de peiling Burgerperspectieven.

[8] Deze aanbeveling is geïnspireerd op de bijdrage van Valentin Kreilinger in Göran von Sydow & Valentin Kreilinger (2022) Making EU representative democracy fit for the future, Sieps. Lees over het ‘nationaal semester’ van de Folketing (2013) Report on Consideration of the European Semester by the Danish Parliament, 5.

[9] Deze aanbeveling is geïnspireerd op Ben Crum & Alvaro Oleart (2022) Information or accountability? A research agenda on European Commissioners in national parliaments, Journal of Common Market Studies.

[10] Het voorstel is te vinden via deze link.