Een Europees antwoord op de stijgende energieprijzen - Hoofdinhoud

Op 9 september werd een buitengewone bijeenkomst van de Raad van de EU i samengeroepen om de stijgende energieprijzen in de EU te bespreken. De bijeenkomst volgde op de aankondiging van de Europese Commissie i op 7 september dat ze vijf sets van maatregelen zou uitwerken. Deze maatregelen zouden betrekkingen hebben op:

(i) het verminderen van de vraag naar elektriciteit;

(ii) een grens op de opbrengsten van elektriciteitsproducenten die onder de margeprijs produceren;

(iii) een solidariteitsbijdrage, betaald door bedrijven die fossiele brandstoffen verkopen;

(iv) het ondersteunen van energiebedrijven die kampen met liquiditeitsproblemen door de stijgende energieprijzen;

(v) een prijsplafond voor Russisch gas.

Op zijn bijeenkomst besloot de Raad om de Commissie te volgen en vroeg haar deze maatregelen concreter uit te werken. Wat betreft het prijsplafond voor gas, gaf de Raad aan de Commissie mee dat een prijsplafond op alle ingevoerde gas, en niet enkel dat afkomstig van Rusland, zou moeten gelden. Het pakket aan maatregelen dat in de stellingen staat zou dus bijzonder vergaand zijn. Een eerste vraag hierbij is in hoeverre deze maatregelen doelmatig zouden zijn in het verlagen van de prijzen op de Europese elektriciteitsmarkten. Deze bijdrage laat deze eerste vraag over aan de energiespecialisten en -economen en zal zich enkel buigen over een tweede, even belangrijke vraag: hoe deze maatregelen juridisch gerealiseerd kunnen worden. Zijn de nodige bevoegdheden voor het aannemen van deze maatregelen wel overgedragen aan de EU? Interfereren deze maatregelen niet met het bestaande EU acquis i inzake de eenmaking van de energiemarkten zoals volgt uit het ‘vierde energiepakket’ dat werd aangenomen in 2019?

De eerste maatregel die hier uitgelicht kan worden is de ondersteuning van energiebedrijven met liquiditeitsproblemen. Hoewel niet kan worden uitgesloten dat de EU hier zelf regelgevend zal optreden, heeft de Commissie reeds aangegeven dat het in de eerste plaats aan de lidstaten is om liquiditeitssteun te bieden. De rol van de Commissie is hier in de eerste plaats één waarbij het een duidelijker kader creëert van hoe deze steun kan verleend worden conform de staatssteunregels. Aan het begin van de oorlog heeft de Commissie reeds een mededeling aangenomen m.b.t. een tijdelijk crisiskader voor staatssteunmaatregelen ter ondersteuning van de economie na de Russische agressie tegen Oekraïne. Dit kader werd in juli geactualiseerd en toekomstige wijzigingen kunnen aangenomen worden om een gelijk speelveld te garanderen waarbij lidstaten tegelijkertijd liquiditeit kunnen verschaffen aan energiebedrijven in nood.

Hoewel er verschillende juridische mogelijkheden zijn om de overige maatregelen aan te nemen, lijkt het waarschijnlijk dat de Commissie zal voorstellen om hoofdzakelijk gebruik te maken van artikel 122 VWEU i. Dit artikel geeft een uitzonderlijke crisisbevoegdheid aan de Unie en bepaalt:

Hoewel de eerste maatregel, het verminderen van de vraag naar elektriciteit, gerealiseerd zou kunnen worden via niet-bindende maatregelen, zoals aanbevelingen i van de Commissie of Raad aan de lidstaten, lijken Raad en Commissie te denken aan een maatregel zoals de in augustus aangenomen Verordening inzake gecoördineerde maatregelen ter reductie van de gasvraag.

Onder deze verordening wordt aan lidstaten eerst gevraagd om aan vrijwillige vraagreductie te doen. Wanneer deze onvoldoende blijkt kan een Unie-alarm afgekondigd worden, waarna lidstaten aan een verplichte vraagreductie moeten voldoen. In tegenstelling tot wat het oorspronkelijke voorstel van de Commissie voorzag, is het evenwel niet de Commissie zelf die het Unie-alarm afkondigt, maar wel de Raad. Dit soort mechanisme, waarbij extra bevoegdheden of mechanismen op EU-niveau geactiveerd worden, nadat de lidstaten in de Raad hiertoe beslissen (maar dus niet de Commissie), is daarbij een opvallende trend die in meerdere beleidsgebieden te bespeuren valt (meer uitgebreid, zie The European Parliament and Delegated Legislation). Een analoog mechanisme dat de vraag naar elektriciteit viseert, ligt dus zeker binnen de mogelijkheden.

De drie volgende maatregelen, te weten het begrenzen van de overwinsten die producten van duurzame energie nu realiseren (aangezien ze tegen zeer lage kosten energie produceren, maar door het marginal pricing mechanisme evenveel voor hun energie krijgen als de dure elektriciteit geleverd door gascentrales); de solidariteitsbijdrage; en het prijsplafond voor (enkel Russisch?) ingevoerd gas, zijn van een andere orde, maar lijken alle drie te vallen onder artikel 122, lid 1 VWEU.

Artikel 122 VWEU is een bepaling die reeds in het Verdrag van Rome terug te vinden was (artikel 103 EEG), maar waarvan de strekking werd uitgebreid en waarvoor sinds het Verdrag van Nice geldt dat een gekwalificeerde meerderheid voldoende is om besluiten aan te nemen. Het is de enige bepaling in het hoofdstuk ‘economisch beleid’ dat de EU de bevoegdheid geeft bindende rechtshandelingen aan te nemen. Gelet op zijn bewoordingen staat het buiten kijf dat de klassiek rechtspraak van het Hof van Justitie i waarbij erkend wordt “dat de instellingen van de Unie een ruime beoordelingsbevoegdheid genieten wanneer zij maatregelen vaststellen op gebieden waarin zij met name politieke keuzes moeten maken en ingewikkelde beoordelingen moeten verrichten” bij uitstek van toepassing is op een rechtsbasis als artikel 122, lid 1 VWEU. Het Hof heeft dit indertijd overigens ook zo erkend m.b.t. artikel 103 EEG (zie ro. 20).

Deze beoordelingsmarge strekt zich niet enkel uit over de aan te nemen maatregelen, maar ook over de vraag of de toepassingsvoorwaarde van artikel 122 vervuld is, hoewel het weinig twijfel leidt dat er zich momenteel ernstige moeilijkheden voordoen bij de voorziening van energieproducten. Dat artikel 122, lid 1 VWEU verwijst naar passende maatregelen die door de Raad op voorstel van de Commissie kunnen aangenomen worden, benadrukt nogmaals de ruime beoordelingsmarge die aan de Raad toekomt om het hoofd te bieden aan de uitdagingen waarmee de EU en haar lidstaten geconfronteerd worden inzake energievoorziening.

Gaat deze beoordelingsmarge zover dat uitzonderlijke mechanismes kunnen gecreëerd worden (een solidariteitsbijdrage, prijsplafonds, etc.) die mogelijks conflicteren met het bestaande acquis van de Unie inzake de eenmaking van de energiemarkten? Ook deze vraag kan vermoedelijk positief beantwoord worden.

De maatregelen die de Raad onder artikel 122 VWEU kan aannemen zijn niet-wetgevende handelingen van algemene strekking. Het Hof van Justitie heeft in het verleden reeds erkend dat rechtsbasissen zoals artikel 122 VWEU op uitzonderlijke wijze juridische regimes kunnen creëren waarbij (tijdelijk) afgeweken wordt van wetgevende handelingen. Zo oordeelde het Hof in 2017 dat de Raad, via een niet-wetgevende handeling aangenomen op grond van artikel 78, lid 3 VWEU, de facto een uitzondering kon creëren op het asielregime zoals gecreëerd door de wetgevende Dublin-Verordening, door in een herplaatsingsmechanisme voor vluchtelingen te voorzien (zie ro. 78).

Indien deze rechtspraak analoog wordt toegepast op artikel 122 VWEU kan, op het eerste zicht, deze rechtsbasis gebruikt worden zolang de ingestelde mechanismes tijdelijk zijn en er enkel op gericht zijn de huidige crisissituatie aan te pakken. De Commissie heeft hieromtrent reeds aangegeven dat een structurele herziening van de huidige opzet van de energiemarkt aan de wetgever zal voorgesteld worden in het begin van 2023. Het pakket aan maatregelen dat nu in de pijplijn zit, dient evenwel om de winter van 22-23 door te komen.

Voor zover er bij de lezer nog twijfel zou zijn over de schaal van de instrumenten die aangenomen kunnen worden op grond van artikel 122 VWEU, volstaat het hier om op te merken dat in nasleep van de COVID-19 pandemie, het Next Generation EU herstelinstrument i werd aangenomen op grond van deze bepaling (en daarvoor het bescheidener SURE programma). Met de nodige politieke wil, kan de EU dus verregaande maatregelen nemen en een economisch beleid voeren. Vanuit juridisch perspectief is de vraag of de maatregelen ‘passend’ zijn, waarbij een zeer ruime beoordelingsmarge toekomt aan de Raad. Eerst is het evenwel aan de Commissie om haar voorstellen te presenteren, wat zij aankondigde nu dinsdag reeds te zullen doen.

Merijn Chamon is Assistant Professor EU recht aan Maastricht University en Visiting Professor aan het College of Europe (Brugge)