Openbaarheid en open overheid - Hoofdinhoud

Openbaarheid van informatie en bestuur is een belangrijke bouwsteen van een democratie. Zo mag iedereen die in Nederland woont weten hoe de overheid haar werk doet. Burgers kunnen zelf om informatie vragen en de overheid is in de meeste gevallen verplicht die informatie te verstrekken.

Het ontbreken van openbaarheid van informatie bemoeilijkt het controleren van het bestuur. Wanneer de overheid informatie niet of niet tijdig verstrekt, kunnen parlementariërs en ook journalisten hun controlerende taak niet juist uitvoeren. Het recht op openbaarheid van bestuur is vastgelegd in Artikel 110 i van de Grondwet.

Van 1980 tot 2022 was er in Nederland de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) die het recht op transparantie waarborgt. Sinds 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) van kracht, de opvolger van de Wob. De Woo voorziet in een opener overheid dan de Wob, onder andere door actieve openbaarmaking van overheidsinformatie verplicht te stellen. De openbaarheid van informatie en bestuur staat onder meer in de belangstelling naar aanleiding van de toeslagenaffaire i waarbij de transparantie van de handelswijze van het Kabinet-Rutte III i ter discussie stond.

Woo

De Woo is bedoeld om overheden transparanter te maken en moet ervoor zorgen dat informatie beter vindbaar, uitwisselbaar, eenvoudig te ontsluiten en goed te archiveren is. In tegenstelling tot de Wob, die vooral openbaarmaking op verzoek omvatte, sluit de Woo vooral actieve openbaarmaking van overheidsinformatie in. Wat betreft passieve openbaarmaking van overheidsinformatie volgt de Woo de Wob. Als onderdeel van de Woo is er een adviescollege ingesteld dat toezicht houdt op de informatiehuishouding van de verschillende overheden. Die informatiehuishouding is nu vaak niet op orde waardoor informatie lastig te vinden is. Het adviescollege moet erop toezien dat de ministeries, provincies, waterschappen en gemeenten de informatievoorziening in orde maken.

Beslisnota’s

Na het rapport ‘Ongekend Onrecht’ van de Parlementaire ondervragingscommissie over de toeslagenaffaire i, heeft het demissionaire kabinet-Rutte III besloten dat vanaf 1 juni 2021 bij elk stuk dat naar het parlement gestuurd wordt de bijbehorende beslisnota’s toegevoegd worden. Beslisnota’s zijn documenten voor bewindspersonen die overwegingen, alternatieven, relevante feiten en risico’s bevatten. Door middel van het bekendmaken van die nota’s wil het kabinet meer openbaarheid geven.

Ministerraad

Een andere manier waarop het demissionaire kabinet probeert de openbaarheid van bestuur te vergroten is door middel van het bekendmaken van zowel de agenda als de besluitenlijst van de ministerraad i. Ook de ministerraad staat ter discussie vanwege de ‘oude bestuurscultuur’ waarin transparantie van ondergeschikt belang lijkt.

Toezeggingen

In de debatten met de Tweede Kamer doet een bewindspersoon soms een toezegging aan de Kamer. De Tweede Kamer houdt bij welke toezeggingen het kabinet aan welk Kamerlid heeft gedaan, en of het kabinet heeft gedaan wat ze heeft beloofd. Zo kunnen zowel burgers als de Kamerleden het kabinet hierop controleren. Een toezegging kan bijvoorbeeld betekenen dat het kabinet een brief aan de Tweede Kamer over een onderwerp heeft beloofd, of heeft gezegd er op een later tijdstip op terug te komen.

Archivering

De overheid moet voldoen aan verschillende regels om te waarborgen dat informatie goed bewaard wordt. Een deel van de overheidsinformatie gaat naar het Nationaal Archief of naar een lokaal of regionaal archief. De algemene regels staan in de Archiefwet. Zaken die bewaard moeten worden betreffen brieven, rapporten, adviezen, maar ook communicatie zoals chatberichten van bewindslieden en hoge ambtenaren.

Oekaze-Kok

De ‘Aanwijzingen’ die voormalig minister-president Wim Kok i in 1998 publiceerde kunnen als belemmering voor openbaarheid van bestuur gezien worden. Deze ‘Aanwijzingen’ die bekend staan als de ‘Oekaze-Kok’ schrijven voor dat ambtenaren alleen na goedkeuring van de minister contact mogen hebben met Kamerleden. Dit leidt tot spanning in de relatie tussen ambtenaren en Kamerleden die de openbaarheid van informatie en bestuur niet bevordert.

In december 2020, heeft Kajsa Ollongren i (destijds demissionair minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) de 'Aanwijzingen' herzien. In de nieuwe tekst wordt de nadruk gelegd op wat er wel mogelijk is met betrekking tot feitelijke informatieverstrekking van ambtenaren aan de Kamers en Kamerleden. Zo staat erin dat verzoeken om informatie ‘welwillend en zakelijk zullen worden beoordeeld’. Daarnaast krijgt ieder departement een parlementair contactpersoon die informatieverzoeken vanuit de Kamer behandelt.

De behoefte aan openheid van bestuur dateert uit de jaren ’60 waarin de emancipatie van de burger en de roep om democratisering plaatsvond. Deze ontwikkeling hing samen met de ontzuiling van de samenleving. In 1970 werd hierom de Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting oftewel de Commissie-Biesheuvel samengesteld. In het eindrapport ‘Openbaarheid openheid’ werd een recht op openbaarheid voor iedere burger voorgesteld. Dit resulteerde in 1980 in de eerste Wet openbaarheid van bestuur (Wob) die vervolgens begin jaren ’90 werd herzien.

De Wob betekende dat iedereen in Nederland inzage kon krijgen in het handelen van de overheid. In principe maakt de overheid informatie zelf beschikbaar, maar wanneer dit niet of niet voldoende gebeurt, konden burgers een Wob-verzoek indienen. De overheid moest binnen acht weken gehoor geven aan het verzoek. Als de reactie te lang op zich liet wachten kon men een beroep indienen bij de rechter.

De overheid kon een Wob-verzoek echter om verschillende redenen weigeren. Zo bleven onder meer gesprekken tussen het kabinet en de koning geheim, werd informatie die de veiligheid van de Staat kan bedreigen niet verstrekt en werd er geen informatie vrijgegeven die de opsporing van strafbare feiten bemoeilijkt.

Waar enerzijds de behoefte aan openheid van bestuur vanuit de samenleving toenam, leidde dit anderzijds bij bestuurders tot behoefte aan beschutting. Het invoeren van de ‘Oekaze-Kok’ uit 1998 kan gezien worden als een poging om die beschutting te waarborgen. Daaropvolgend pleitte de Commissie Toekomst overheidscommunicatie er in 2002 al voor om overheidsinformatie ‘systematisch en actief’ openbaar te maken. Hiervoor moesten echter goede regels opgesteld worden zodat er ook een fase van vertrouwelijkheid voor bestuurders was.

Openbaarheid van bestuur kwam ook op de internationale agenda te staan en in 2009 ondertekenden verschillende Europese landen het Verdrag van Tromsř. In dat Verdrag werd zowel het recht op passieve als actieve openbaarmaking vastgelegd. Nederland ondertekende dit verdrag echter niet.

In 2012 werd het oorspronkelijke wetsvoorstel voor de Woo ingediend door D66 i en GroenLinks i. Hierin lag de nadruk vooral op actieve openbaarmaking om in een opener overheid te voorzien. Voor passieve openbaarmaking volgde het grotendeels de Wob. In 2016 stemde de Tweede Kamer in met dit wetsvoorstel. Er waren echter zorgen over de kosten en de uitvoerbaarheid van de wet en na een impactanalyse bleek dat de Woo onuitvoerbaar was en te hoge kosten opleverde. Om tegemoet te komen aan de bezwaren werd een novelle i bij het wetsvoorstel ingediend. De novelle verbeterde de uitvoerbaarheid door verduidelijking van de omschrijving van de actief openbaar te maken documenten en door de bestuursorganen meer tijd te geven voor het organiseren van actieve openbaarmaking.

De roep naar meer openheid en een andere bestuurscultuur werd in 2021 alleen maar luider naar aanleiding van de toeslagenaffaire waar de beperkte informatievoorziening regelmatig voer voor discussies was. Het rapport dat over de toeslagenaffaire werd uitgebracht leidde uiteindelijk tot de val van kabinet-Rutte III.

De Woo en de novelle daarop werden in 2021 aangenomen door de Eerste en Tweede Kamer en de Woo is sinds 1 mei 2022 van kracht.