Hoe de vluchtelingenstroom Europa splijt - Hoofdinhoud

Door knallende ruzies over de aanpak van de vluchtelingenstroom heeft de EU dagenlang op springen gestaan. Zeven landen lagen dwars voor een akkoord tussen de EU en Turkije. Uiteindelijk moest de Turkse premier Davutoglu i wat inbinden. Zo konden kanselier Merkel i en voorzitter Tusk i de Cyprische president Anastasiades i toch meekrijgen. De vluchtelingenstroom moet nu snel uitdoven.

‘Elf dagen lang stond de EU op springen. Het onverhoeds presenteren van het Duits-Turkse plan in de Europese Raad i van 7 maart heeft de sfeer daar totaal verpest. Nadat kanselier Merkel hen volkomen passeerde kwam het tot een vertrouwensbreuk met een reeks nationale leiders’, aldus een analyse van de website EUObserver van 21 maart. Voor meer details over die Europese Raad zie onze vorige analyse i. 

Volgens deze serieuze bron was de EU tussen 7 en 18 maart ‘near fallout’, ofwel stond op springen. Dat kwam door kanselier Angela Merkel. Zij prepareerde buiten iedereen om met de minister-president van Turkije, Ahmet Davutoglu, een verregaand akkoord en detail. 

Zelfs Frankrijk, de vaste buddy van Duitsland, was naar verluidt niet op de hoogte. Minister-president Mark Rutte i was (als enige) wel bij dat zes uur durende omstreden nachtelijke beraad van 6 maart. Hij vertegenwoordigde daar het EU-voorzitterschap i. 

Hoe woest Donald Tusk i was over het buitenspel zetten door Merkel blijkt uit twee tweets verstuurd op 9 maart. In de eerste noteert de voorzitter van de Europese Raad dat ‘niet bij eenzijdig optreden, maar via een besluit van álle 28 staatshoofden en regeringsleiders’, de Westelijke Balkanroute voor migranten is gesloten. Dat moet tegen het zere been zijn geweest van Merkel. Zij heeft zich steeds tegen de cascade van nationale grenssluitingen verzet. Maar in de Europese Raad van 7 maart moest zij dit opgeven.    

Daags daarna, weer een schot richting Merkel waarover de kanselier not amused moet zijn geweest. Dan luidt de tweet ‘bedankt Westelijke Balkanstaten voor het uitvoeren van de veelomvattende aanpak van de EU in de migrantencrisis’.  

De uitbarstingen leren dat Tusk als voorzitter op minstens één fundamenteel punt verschilt met zijn eminente voorganger Herman van Rompuy i. De Belg wees er altijd op als ingehuurde bemiddelaar zelf geen enkele politieke voorkeur te laten blijken. De Pool Tusk echter laat als bemiddelaar regelmatig merken ook zélf een programma te hebben en daarvoor pal te staan. Dat maakt zijn voorzitterschap boeiender dan het vorige. Het plaatst Tusk tegelijk in een meer riskante positie. 

Zeven landen lagen dwars donderdag 17 maart toen de Europese Raad een gezamenlijk standpunt moest bepalen over het Duits-Turkse plan. Cyprus sprak zijn veto uit over het openen van maar liefst vijf hoofdstukken ineens in de toetredingsonderhandelingen i met Turkije. 

Hongarije bleef bij de weigering om gedwongen vanuit Brussel asielzoekers op te nemen. Oostenrijk en Bulgarije waren tegen visumvrij reizen voor de Turken. Die landen vrezen een vloedgolf zwart werkende Turken. Frankrijk wilde om verschillende redenen Turkije niet tegemoet komen. 

Spanje stond erop dat de vluchtelingen allemaal individueel gehoord worden alvorens ze terug te kunnen sturen. Griekenland wilde massale hulp teneinde een humanitaire ramp voor de circa 50.000 daar gestrande vluchtelingen te voorkomen.

Rutte en Tusk hadden als voorzitters hun handen vol aan het overleg. (Foto: Raad van de EU)

Genoemde dwarsliggers is men tegemoetgekomen die avond, maar Cyprus lag verreweg het moeilijkst. Nadat Turkse troepen in 1974 een deel van dat eiland bezetten, erkent Ankara Cyprus niet meer. Onderhandelen met de EU en tegelijk een van haar lidstaten niet erkennen, dat kan uiteraard niet.  

Nicos Anastasiades i, de president van Cyprus, verklaarde half maart ‘nog liever neergeschoten te worden dan zijn veto op versnelde onderhandelingen met Turkije op te geven’. Die ging dus echt niet overstag. 

Kort voor de top van 17 en 18 maart vloog Tusk langs de kemphanen in Nicosia en Ankara. Het zegt wat dat de Europese voorzitter daartoe moest omvliegen via Athene. Want niemand kan van Cyprus direct naar Turkije reizen. De twee erkennen elkaar immers niet. 

Na zijn bezoek aan de Cyprische president in Nicosia toont Tusk weer karakter met zijn tweet: ‘Cyprus is nét zo belangrijk als Duitsland, Frankrijk, Nederland of elk ander EU-land’. Hij bedoelt: ‘hoe hoog de inzet ook is, wij gaan in de Europese Raad niet over dat staatje heen walsen, maar respecteren haar nationale autonomie’. 

In Ankara slaagt Tusk er vervolgens in om Davutoglu duidelijk te maken dat hij zijn vijf nieuwe hoofdstukken in het EU-toetredingsberaad maar moet vergeten. Toen hem dat eenmaal was gelukt, was Tusk als voorzitter geslaagd. 

Na precies een jaar lang praten gedurende twaalf toppen besloot vervolgens de Europese Raad om per 20 maart de tsunami aan migranten te stoppen. Voortaan krijgen alle ‘írreguliere migranten’ in Griekenland een retourticket naar Turkije. De hele operatie verloopt op kosten van de EU. Premier Davutoglu van Turkije sprak na afloop in Brussel van een historisch besluit. 

‘De EU en vooral Turkije staan nu voor een Herculestaak’, zo reageerde Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker i bij het afsluiten van de Europese Raad van 17 en 18 maart. In Athene en op de Griekse eilanden zijn circa 4000 gespecialiseerde functionarissen nodig om de vluchtelingen te verwerken. 

Het gaat om het registreren, interviewen, classificeren en uiteindelijke een oordeel vellen over tienduizenden aangespoelde vluchtelingen en migranten. Daarvoor zijn o.a. Arabische tolken nodig, asielspecialisten, rechters enz. Meer daarover hierna. 

Hoofdrolspeler bondskanselier Angela Merkel had na afloop van de Europese Raad lof voor Davutoglu, voor Juncker én voor Donald Tusk, de voorzitter van de Europese Raad als toponderhandelaars. In de vergadering van 7 maart had de aangeslagen Tusk (zoals beschreven in de vorige analyse) opdracht gekregen om de moeizame onderhandelingen met Turkije af te ronden. Hij herpakte zich snel en slaagde volledig.

• - 

  Terugname door Turkije vanuit Griekenland van ‘alle irreguliere migranten’ die niet in aanmerking komen voor bescherming. Behalve om Syriërs gaat het om vluchtelingen uit landen als Afghanistan, Pakistan, Eritrea, Irak, Marokko, Algerije. Het terugsturen begint in april zo is het streven. Dit komt geheel voor rekening van de EU; 
• - 

  Het respecteren van de normen van de EU en de VN bij de beoordeling van de vluchtelingen. Het verloopt op basis van het VN-Vluchtelingenverdrag. Elke vluchteling krijgt een individuele procedure met recht van beroep. Alleen veel Syriërs maken nog kans op toelating in Europa. Economische migranten (ofwel ‘gelukzoekers’) uit Syrië worden eveneens afgewezen;  
• - 

  ‘Voor elke Syriër die vanuit de Griekse eilanden naar Turkije wordt teruggestuurd, zal een andere Syriër vanuit Turkije in de EU worden hervestigd’, aldus de Europese Raad. Daarbij worden de vulnerability-criteria van de VN meegenomen, dus extra aandacht voor de zwaksten. Voorrang krijgen Syriërs die niet eerder naar de EU kwamen of dit probeerden. Maximaal komen 72.000 personen in aanmerking. Volgens Rutte is dit voldoende omdat de stroom bootvluchtelingen snel zal opdrogen. ‘Anders is de actie mislukt en volgt nieuw beraad’;

• - 

  Versnelde onderhandelingen om ‘uiterlijk eind juni 2016’ de visumplicht voor Turken op te heffen (tot nu toe was oktober de streefdatum);
• - 

  Versneld overmaken van de beloofde drie miljard euro voor de vluchtelingen in Turkije. Dit geld is vooral bedoeld voor gezondheidszorg, onderwijs, voedsel en gastgemeenschappen. Onderhandelingen starten om nog eens drie miljard hulp uiterlijk in 2018 uit te keren. De EU-landen betalen samen twee derde van alle steun, de rest komt uit de begroting van de Unie;
• - 

  Heropening van de onderhandelingen over toetreding van Turkije tot de EU. Het hoofdstuk ‘begroting EU’ wordt aangesneden. Turkije had wel vijf nieuwe hoofdstukken willen openen;
• - 

  Massale toelating starten van extra asielzoekers zodra de stroom bootvluchtelingen ten einde is gekomen. Cijfers hierover ontbreken nog. EU-landen beslissen zelf of zij daaraan meedoen;  
• - 

  Er vanuit Ankara werk van maken dat geen nieuwe routes voor illegale migratie over land of zee ontstaan. Dat verloopt samen met de buurlanden en uiteraard de EU;    
• - 

  Er vanuit Ankara werk van maken om de humanitaire situatie in Syrië te verbeteren. Doel: ‘de lokale bevolking en vluchtelingen in staat te stellen in veiliger gebieden te wonen’. Dit ligt gevoelig aangezien daar veelal Koerden wonen die Turkije zoveel mogelijk dwars zitten; 
• - 

  Ruwweg 300 miljoen euro op korte termijn vrijmaken om in Griekenland een humanitaire ramp te voorkomen. Dit verloopt via het European Asylum Support Office i.   

Het ‘laten opdrogen’ (aldus Rutte) van de vluchtelingenstroom berust op twee pijlers: sluiting van de Westelijke Balkanroute en een stop op het vanuit Griekenland laten doorreizen van vluchtelingen naar de noordelijke EU-landen. Via die routes kwamen al circa anderhalf miljoen vluchtelingen de EU binnen, vooral naar Duitsland, Zweden, Oostenrijk.  

Geen Europese leider is afgelopen jaar zó bekritiseerd i als de Hongaarse premier Viktor Orbán i. De bouw van enorme hekken om zijn land, eenmaal overstroomd met vluchtelingen, werd alom afgekeurd. Die hekken kregen afgelopen weken in Zuidoost- Europa echter algemene navolging. 

Op 24 februari besloot Oostenrijk samen met negen Balkanstaten de toevloed van migranten helemaal te stoppen. De Westelijke Balkanroute is vanaf dan dicht. De ‘doorwuifaanpak’ waarbij de vluchtelingen massaal passeerden is beëindigd, zo concludeerde de extra Europese Raad van 7 maart. Merkel had graag de schijn opgehouden van een nog functionerend Schengen. Maar dat mislukte dus. 

De tweede pijler bouwde Merkel. Enkele uren voor die Europese Raad van 7 maart heeft de kanselier genoemde verregaande deal gesloten met de Turkse minister-president Davutoglu. Meer details in onze vorige analyse i. De bondskanselier bereikte zo dat de Egeïsche Zee, de andere vluchtelingenroute, sinds 20 maart eveneens vergrendeld is. 

Merkel heeft bereikt dat het akkoord voldoet aan twee Duitse eisen: een Europese aanpak en meer spreiding van de vluchtelingen over Europa. Maar Merkel en Commissievoorzitter Juncker moesten slikken dat de vier Visegrádlanden niet meedoen aan de afgesproken operatie spreiding vluchtelingen en het VK evenmin. De vluchtelingencrisis heeft de EU zodoende tot op het bot verdeeld.

Nu Turkije ze terugneemt zal de enorme vluchtelingenstroom via wankele bootjes over zee snel stoppen, zo is de redenering. Alleen de echte asielzoekers kunnen nog in Griekenland een aanvraag indienen. Maar dat is onaantrekkelijk omdat zij zich blijvend daar moeten vestigen.

Het akkoord berust op een staatsrechtelijk interessante ‘Verklaring EU-Turkije’ van de Europese Raad. Daarin bevestigen de partijen ‘dat zij vasthouden aan de uitvoering van het gezamenlijke actieplan dat op 29 november in gang is gezet’. 

De verklaring kan gebruikt worden als ‘lesmateriaal’ voor iedere politicus of ambtenaar die teksten produceert. ‘Teneinde het bedrijfsmodel van de mensensmokkelaars te breken en migranten een alternatief te bieden voor het wagen van hun leven, hebben de EU en Turkije vandaag besloten een eind te maken aan de irreguliere migratie van Turkije naar de EU. Om dit doel te bereiken, zijn de volgende actiepunten overeengekomen’. 

Het akkoord met Turkije wordt ook wel aangeduid als het Merkel-Samsom-plan en is eigenlijk buiten de Europese Raad ontstaan. In september vorig jaar lanceerde de voorzitter van het Europees Stabiliteits Initiatief (Duitse denktank), Gerald Knaus, de formule. 

Hij ging er vanuit dat de levensgevaarlijke vluchtelingenstroom in gammele bootjes over de Egeïsche Zee richting Griekenland pas stopt wanneer Turkije daaraan meewerkt. Volgens Knaus had Turkije daar echter weinig belang bij. Dit zou pas veranderen wanneer de EU met financiële steun voor de opvang van de vluchtelingen in Turkije over de brug kwam. Kanselier Merkel omarmde zo’n aanpak eind vorig jaar en wel met warme steun van haar coalitiepartner de SPD. PvdA-leider Samsom volgde op 28 januari in een interview met de Volkskrant.

Per 4 april is Griekenland begonnen met het terugsturen van vluchtelingen die geen recht op asiel hebben. In ruil stuurt Turkije per vliegtuig Syrische vluchtelingen naar onder andere Duitsland, Finland en Nederland. Pas in de loop van april, wanneer Griekenland massaal onwillige vluchtelingen moet gaan terugsturen, zal blijken of het Merkel-Samsom-plan echt uitvoerbaar is.

Op de dag waarop de Europese leiders hun overeenkomst sloten verklaarde president Erdogan van Turkije dat ‘democratie, vrijheid en rechtspraak moeten wijken zodra het erom gaat het terrorisme te bestrijden’. Die botte benadering zette veel kwaad bloed. De Europese liberale voorman Guy Verhofstadt i bijvoorbeeld zegt dat het asielrecht ‘is verkocht in de grand bazaar van Istanboel’. 

Geen wonder dat het akkoord in en buiten Europa in de media veelal slecht is ontvangen. De critici vinden het onaanvaardbaar dat de EU diep is gebogen voor een land waar mensenrechten en persvrijheid vandaag maar bijzaken zijn. 

Sommige kranten zijn meer genuanceerd. De links-liberale Duitse Die Zeit, de conservatieve Frankfurter Allgemeine Zeitung en de Italiaanse La Stampa van 21 maart hekelen het politieke, juridische en moreel laakbare karakter van het akkoord. Maar deze commentators betogen dat er gewoon niets anders opzat en het akkoord daarom nu eerst een kans moet krijgen. Zij hebben bovendien lof voor de ingenieuze aanpak van bondskanselier Merkel die zij zien als ‘de winnaar’. 

De vluchtelingenorganisatie van de VN UNHCR i meldt in een eveneens genuanceerd bericht van 18 maart dat alles nu afhangt van de uitwerking en dat Griekenland daarvoor grootscheepse steun verdient. Later kwam UNHCR echter met een afkeurend bericht over het tijdelijk in detentie nemen van nieuw aangekomen vluchtelingen in Griekenland. 

Het kabinet bevestigt de Tweede Kamer dat iedereen wordt teruggestuurd die niet voldoet aan de Procedure-Richtlijn 2013/32/EU betreffende uniforme regels voor internationale bescherming. ‘Op deze wijze wordt het EU- en internationaal recht gerespecteerd’, aldus de Kamerbrief van 21 maart. 

Wat de praktische uitwerking betreft verwijst het kabinet naar de recente Commissiemededeling (COM 2016 166 i). Daarin staat precies waaraan een asielaanvraag moet voldoen om geaccepteerd te worden. Cruciale elementen zijn veilig derde land (Turkije) en eerste land waar men asiel aanvraagt (Griekenland).    

Rond het hele akkoord hangen nog belangrijke vragen. Is het berooide Griekenland in staat tot opvang, administratief en logistiek, van 50.000 gestrande vluchtelingen plus de operatie ‘terugzending’? Gaat Turkije werkelijk meewerken? Komt Ankara mogelijk in de verleiding oogluikend vluchtelingen toch te laten vertrekken omdat de EU nadien evenveel personen uit hun kampen zal moeten overnemen?    

En de Europese Unie? Zijn de hierover verdeelde leiders in staat de beloofde honderdduizenden asielzoekers rechtstreeks uit Turkije op te vangen? Wat is via de publieke opinie de invloed van de berichten over Islamitische fundamentalisten onder de vluchtelingen? In hoeverre compliceren de vreselijke aanslagen van 22 maart in Brussel de uitwerking van het akkoord? Kan de EU de visumvrijheid voor 75 miljoen Turken wel effectueren? 

Peter Altmaier, de vluchtelingencoördinator namens Merkel, waarschuwt nu al dat de EU-landen hun reeks beloften tegenover Turkije echt moeten nakomen. 

Openstaand probleem is dat de smokkelaars van vluchtelingen nu alternatieve routes zullen aanboren. Hongarije wil daarom een hek plaatsen langs de grens met Roemenië. Bulgarije wil zijn grens met Griekenland eveneens van hekken voorzien. 

Andere routes lopen vanuit Griekenland via Albanië naar Italië of vanuit Libië rechtstreeks daarheen. Of via Rusland naar bijvoorbeeld Finland. Vanuit Griekenland via EU-land Bulgarije is nog weer een andere optie. Hoe wil men deze routes sluiten? Volgens premier Rutte wordt dat een volgende taak.     

De Europese Raad telt 30 leden: 28 staatshoofden en regeringsleiders, plus Commissievoorzitter Juncker en voorzitter Tusk. Opmerkelijk is het dan wel dat de Nederlandse minister-president, met Merkel, het meest van alle dertig bij het cruciale beraad zat. In de nacht van 6 op 7 maart waarin Davutoglu, Merkel en Rutte urenlang onderhandelden, was Tusk noch Juncker van de partij. 

Het blijft moeilijk de rol van de Nederlandse minister-president in het beraad van afgelopen drie weken te traceren. Zelf laat hij daarover ‘vanwege de vertrouwelijkheid van het beraad’ heel weinig los. Rutte zei na de laatste top: ‘ik vertel alleen wat aan de ingang en bij de uitgang’. De premier heeft zeker een bemiddelende rol gespeeld. Het is namelijk niet zo dat de regeringschef van een kleiner land dat de EU-Ministerraad voorzit, in de Europese Raad vaak een rol bemiddelende speelt.

Rutte als bemiddelaar in dat 30-koppige gezelschap, en onze ambassadeur bij de EU, Pieter de Gooijer i als voorzitter van het invloedrijke Coreper i, hebben het aanzien van Nederland in de Brusselse gremia absoluut versterkt. Daar komt bij dat voorzitter Juncker in de slotpersconferentie van 18 maart de Herculestaak waarover hij dan spreekt in handen legt van de Nederlandse topambtenaar bij de Commissie Maarten Verwey.   

Triomfator in dit schouwspel is de Turkse premier Davutoglu. Ankara wint op alle fronten: massale overheveling van asielzoekers naar Europa, verdubbeling van de beloofde drie miljard steun, nieuwe toetredingsonderhandelingen, visumvrij reizen voor 75 miljoen Turken en vanuit Europa voorlopig geen kritiek meer op de mensenrechtensituatie met gebrek aan mediavrijheid. 

Of de vluchtelingencrisis met dit akkoord haar keerpunt heeft bereikt weet nog niemand. Hierboven staat een waslijst van overeengekomen taken. Daarboven hangen diverse vragen over de potentie van Griekenland en van Turkije om dit project werkelijk uit te voeren. Pas als de EU-landen en de Commissie, samen met EASO i (Asylum Support), Frontex i en UNHCR i Athene echt bijstaan (financieel, logistiek, qua menskracht) ligt een keerpunt binnen bereik. 

‘Het EU-Turkije Actieplan is op zichzelf niet afdoende voor een aanpak van de migratiecrisis. Het dient onderdeel uit te maken van een allesomvattende aanpak met diverse elementen, zoals aanpak grondoorzaken, versterking buitengrenzen, herziening van het Europees asielstelsel’, zo besluit het kabinet de bovengenoemde brief aan de Kamer. Zo gezien heeft Europa slechts tijd gekocht om tot een duurzame aanpak te komen.  

Alweer opereerde Europa onder het adagium dat de nationale leiders vanwege hun uiteenlopende nationale belangen pas op het allerlaatste moment tot besluiten (kunnen) komen. Het is niet geruststellend te weten dat die leiders vandaag nog steeds verdeeld zijn over wat precies besloten is, ook tegenover Turkije. Neem bijvoorbeeld de toegezegde visumvrijheid. Rutte verschuilt zich nu er al achter ‘dat Turkije moeilijk aan de gestelde voorwaarden zal kunnen voldoen’. 

Een jaar lang al is de vluchtelingencrisis nu Chefsache, dus een taak van de Europese Raad. Het beraad verliep via maar liefst twaalf vergadersessies, dat is een record. De Commissie heeft hier de belangrijke uitvoerende en op de regeringen toezichthoudende rol. Terwijl ten slotte het Europees Parlement in het draaiboek vrijwel ontbreekt. 

Het leiderschap lag qua creatief denken en overtuigend handelen bij kanselier Merkel met Raadsvoorzitter Tusk als bemiddelaar, wel met eigen opvattingen. Tusk geeft aldus aan zijn taak een andere invulling dan Van Rompuy. Dat doet zeker geen afbreuk aan zijn voorzitterschap. Voor de rest maakt de beschreven dynamiek geen verschil met die van de vorige crises rond Griekenland en de Europese banken.