Eenheid van beleid: een grondwettelijke verplichting - Hoofdinhoud

Dat ministers lid zijn van de ministerraad en dus met één mond dienen te spreken, is sinds 1983 een grondwettelijk vereiste. In grondwetsartikel 45 i staat immers: “De ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid en bevordert de eenheid van dat beleid”. Maar, dit ‘homogeniteitsbeginsel’ is al veel ouder. Het werd voor het eerst vastgelegd in artikel 13 van het Reglement van orde voor de ministerraad i (RVOMR) uit 1850. Daarin stond: “Geen lid zal tegen (een) besluit der meerderheid mogen handelen. Indien een lid het besluit in strijd acht met zijn verantwoordelijkheid, verwittigt hij hiervan den Raad, opdat deze overwege, wat te doen zij”.

Behalve de negentiende-eeuwse formulering is er aan dat homogeniteitsartikel door de jaren heen weinig veranderd. In het huidige RVOMR staat immers in art. 12: “1. Indien een minister een besluit in strijd acht met zijn verantwoordelijkheid, geeft hij daarvan kennis aan de raad. 2. In geen geval handelt een minister of staatssecretaris tegen een besluit van de raad”.

De formulering is vrijwel identiek, de betekenis is sinds 1850 wel veranderd.

Thorbecke formuleerde art. 13 om duidelijk te maken dat de ministers voortaan bij meerderheid van stemmen zouden besluiten en als raad zouden optreden tegenover de Koning, die slechts kon tekenen of niet tekenen. Dat week af van wat tot dan toe gebruikelijk was. Tot 1850 immers leverden de ministers individueel hun oordeel bij de Koning in, zodat deze vrijelijk zou kunnen kiezen voor wat hem het beste leek. Thorbecke i maakte daar een einde aan en verplaatste zodoende het zwaartepunt van de politieke besluitvorming van de Koning naar de verantwoordelijke ministers. De voorgeschreven eenheid was zijns inziens een rechtstreeks gevolg van de introductie (in 1848) van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid.

Intussen dient het artikel niet meer primair om de Koning te beperken, maar veeleer om gestalte te geven aan de ministeriële verantwoordelijkheid in een tijd waarin de meeste besluiten tot stand komen na uitvoerig interdepartementaal overleg. De verantwoordelijkheid daarvoor kunnen ministers pas dragen, als zij weten dat ze het over hun besluiten daadwerkelijk eens zijn.

Het belang van samenhangend beleid werd op een pijnlijke manier gedemonstreerd in 1918, een jaar waarin het kabinet-Cort van der Linden i op zijn laatste benen liep en waarin ministers het voortdurend met elkaar aan de stok kregen, zonder dat de premier nog in staat was hen tot elkaar te brengen.¹⁾

In de Eerste Wereldoorlog was Nederland formeel weliswaar neutraal, maar de ministers hadden sterk verschillende sympathieën die zij ook in hun beleid tot gelding wilden brengen. Export van goederen was aan strenge controle onderworpen om de neutraliteit van de staat niet in gevaar te brengen en om te voorkomen dat het gebrek aan voedsel de bevolking al te zwaar zou treffen.

Zowel de (Duitsgezinde) minister van Landbouw, Nijverheid en Handel, Posthuma i, als zijn (Engelsgezinde) collega van Financiën, Treub i beslisten over zulke export. In oktober 1917 wenste Posthuma niet langer te wachten op traag verlopend interdepartementaal overleg en dus gaf hij eigenmachtig toestemming tot verhandelen van een partij kaas aan Duitse afnemers. Dat accepteerde Treub niet en hij liet de kaas dus bij de grens tegenhouden. De twist lekte uit en leidde tot een parlementair debat in 1918, waarin de beide ministers het openlijk oneens bleven. In dit geval koos de Kamer de zijde van Treub, maar zij eiste van de dienstdoende premier Cort van der Linden i dat hij dit soort openlijke onenigheid voortaan zou voorkomen. Cort van der Lindens opvolger, Ruijs de Beerenbrouck i, kreeg vervolgens de formele opdracht tot coördinatie van het regeringsbeleid.

Nog steeds kunnen ministers het grondig oneens zijn, maar daarvan mogen zij niets openlijk laten blijken. Lekken van ministeriële eigengereidheid is verboden en tegelijk een teken van incompetentie. De premier moet onenigheid zien aankomen en er zorg voor dragen dat die in de ministerraad niet uit de hand loopt.

Dat vereist wel dat zijn leiding door de ministers wordt erkend en gerespecteerd. Dat lukte Cort van der Linden in 1918 na vier jaar regeren niet meer; het lukt premier Schoof i na bijna een jaar nog steeds niet.

Prof. dr. J.Th.J. van den Berg is emeritus-hoogleraar parlementaire geschiedenis en fellow van het Montesquieu Instituut.

• 1) 

  Wie meer wil lezen over het beruchte ‘kaasincident’ kan het beste een van de volgende boeken raadplegen: Paul Moeyes, Buiten schot. Nederland tijdens de Eerste Wereldoorlog 1914 – 1918, Amsterdam: Arbeiderspers z.j. (2000); Diederik Slijkerman, Enfant terrible. Wim Treub (1858 – 1931), Amsterdam: Prometheus 2016.