Europa en democratie - Hoofdinhoud

Democratie is één van de kernwaarden van de Europese Unie i. Niet alleen zijn de lidstaten van de Europese Unie op democratische beginselen gebaseerd, ook de Europese Unie is gegrond op een representatieve democratie. Volwassen EU-burgers hebben het recht zich kandidaat te stellen en te stemmen voor het Europees Parlement i. In het Verdrag van Maastricht i (1993) staat dat besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger dienen te worden genomen.

Bij veel mensen leeft niettemin het gevoel dat zij helemaal niets in te brengen hebben in wat er in 'Brussel' wordt besloten, en dat het eigen land maar weinig invloed heeft. Ook zou de besluitvorming van de Europese Unie niet transparant zijn en wordt er veel in achterkamertjes besloten. Er lijkt een gevoel van een democratisch tekort te zijn. De kritiek op het ontbreken van democratie heeft effect gehad. Zo is de invloed van het Europees Parlement toegenomen, is het Europese Burgerinitiatief i geïntroduceerd en hebben de nationale Parlementen meer invloed gekregen i op de Europese besluitvorming.

Commissievoorzitter Von der Leyen i wil in de periode 2019-2024 de democratie versterken. Zo werd in maart 2021 aangekondigd dat er in een jaar lang evenementen van de zomer van 2021 tot in 2022 zou lopen genaamd 'De Conferentie over de Toekomst van Europa i.' De overgrote meerderheid van de Europeanen, 92 procent, wil dat de stem van burgers beter meegenomen moet worden in besluiten rondom de toekomst van europa, waarbij 76% de conferentie steunt.

Democratie is een breed begrip. Letterlijk betekent democratie ‘heerschappij van het volk.’ Om dit in de praktijk te laten weren wordt er in de meeste landen gewerkt met een representatieve of indirecte democratie. In deze vorm kiest het volk een aantal vertegenwoordigers die namens het volk besluiten nemen en besturen.

Omdat democratie in verschillende vormen en maten bestaat is het lastig een checklist op te stellen waar een democratie precies aan moet voldoen om democratisch te zijn. Om een uitspraak te doen over de democratische staat van de Europese Unie is het dus belangrijk om te bedenken naar welke kenmerken wordt gekeken en hoe zwaar deze kenmerken wegen. Vragen die in overweging genomen kunnen worden zijn:

• - 

  Hoe (groot) is de invloed van burgers op het beleid?
• - 

  Hoe groot moet de betrokkenheid van burgers zijn bij de democratie? Hoeveel macht hebben de volksvertegenwoordigers?
• - 

  Wie controleert de volksvertegenwoordigers?
• - 

  Voor welke belangen moeten volksvertegenwoordigers precies opkomen?
• - 

  Wat is de verhouding tussen de mate van een democratisch proces ten opzichte van een democratische uitkomst? Wat als het proces bijvoorbeeld wel democratisch is maar de uitkomst niet?

Daarnaast hangen de democratische kwaliteiten van de EU af van het instituut waarmee het vergeleken wordt. In Nederland wordt de EU bijvoorbeeld vaak vergeleken met het functioneren van de Nederlandse staat. De vraag is of dat wel eerlijk is. Mag de Europese Unie wel vergeleken worden met een land? Of moet het meer vergeleken worden met een internationale organisatie? En in hoeverre is Nederland zelf eigenlijk democratisch? De staat van de democratie in de Europese Unie is dus eigenlijk niet zo eenvoudig te beantwoorden.

Als laatste rest nog de vraag in hoeverre het van belang is dat de Europese Unie democratisch is. Rechters en bestuurders van centrale banken worden immers ook benoemd om hun expertise en niet gekozen door het volk. Zo kan hun onafhankelijkheid en onpartijdigheid gegarandeerd worden omdat ze zich niet zorgen hoeven te maken om politieke herverkiezingen.

Het democratische systeem van de Europese Unie is een unieke mix van lokale, regionale, nationale en Europese vertegenwoordiging: burgers zijn vertegenwoordigd door het Europees Parlement, de lidstaten via de Europese Raad i en de Raad van Ministers i, en de belangen van de Europese Unie als geheel door verschillende instellingen zoals de Commissie i, het Europese hof van Justitie i, de Europese Rekenkamer i en de Europese Centrale Bank i.

Maar ook regionale en lokale belangen zijn in de Europese Unie vertegenwoordigd bijvoorbeeld via het Comité van de Regio’s i. Daarnaast zijn ook beleid specifieke belangen, zoals religieuze en minderheidsbelangen, vertegenwoordigd door lobbygroepen en instellingen zoals het Europees Economisch en Sociaal Comité i. Niet al deze vertegenwoordigers hebben een even grote invloed op het beleid van de Europese Unie.

Europees Parlement

Het Europees Parlement is het enige orgaan van de Europese Unie dat direct door de burgers wordt gekozen. Het vertegenwoordigt de belangen van de Europese burgers en het belang van de Unie in zijn geheel. Hierdoor staat het Europees Parlement centraal in de Europese democratie. Het Europees Parlement heeft in de loop der jaren dan ook steeds meer bevoegdheden gekregen.

Het Europees Parlement heeft op verreweg de meeste beleidsterreinen medebeslissingsbevoegdheid i. Dat wil zeggen dat zowel het Europees Parlement als de Raad van de Ministers moeten instemmen met de voorstellen van de Europese Commissie. Maar op een aantal beleidstereinnen heeft het Europees Parlement beperkte bevoegdheden i. Het Europees Parlement is qua invloed op het beleid van de EU wel afhankelijk van de voorstellen van de Europese Commissie. Vergeleken met Nationale parlementen heeft het Europees Parlement een gelimiteerde rol. Zo heeft het EP bijvoorbeeld relatief weinig invloed op het buitenlands beleid. Het aantal terreinen waar het Europees Parlement in mee mag beslissen is in de loop der jaren wel uitgebreid.

De Raad van de Europese Unie

De Raad van de Europese Unie (‘de Raad van Ministers’ of ‘de Raad’) bestaat uit één vertegenwoordiger per lidstaat op ministerieel niveau, die gemachtigd is om namens zijn regering bindende afspraken te maken. De Raad vertegenwoordigt de regeringen van de lidstaten. De ministers in de Raad zijn verantwoording schuldig aan hun nationale parlementen. Iedere lidstaat heeft daar eigen procedures voor. Vaak krijgen ministers bijvoorbeeld een stemopdracht van hun parlement mee.

De invloed van het nationale parlement hangt af van de stemwijze in de Raad. Vindt de besluitvorming plaats op basis van unanimiteit, dan hebben nationale parlementen relatief veel invloed omdat een minister in dat geval een voorstel kan tegenhouden. Als het Europese voorstel in dat geval wel is aangenomen, heeft de minister kennelijk voor gestemd, tegen de instructies van zijn parlement in. De minister moet zich dan tegenover zijn parlement verantwoorden. Als er wordt gestemd met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen i dan is de minister ook afhankelijk van andere lidstaten.

Europese Raad

In de Europese Raad komen de regeringsleiders of staatshoofden van de 28 lidstaten van de Europese Unie samen. De Europese Raad bestaat dus uit politieke figuren die nationaal gezien de hoogste beslissingnemers zijn. Binnen de Europese Raad zijn alle regeringsleiders en staatshoofden gelijk, net zoals staten een gelijkwaardige status hebben in het internationale recht. De Europese Raad vertegenwoordigt dan ook het belang van de nationale lidstaat. Bij de Europese Raad kunnen de leiders de positie van hun land ten opzichte van de EU vaststellen.

De Europese Raad bepaalt de algemene politieke beleidslijnen en de prioriteiten van de EU. De Europese Raad is dus niet betrokken bij het onderhandelen over EU-wetten en kan ook geen wetgeving aannemen. Wel vormen de bijeenkomsten van de Europese Raad (ook wel Eurotop i genoemd) vaak mijlpalen in de politieke ontwikkeling van de Europese Unie. Zo is overeenstemming in de Europese Raad nodig om EU-verdragen te herzien.

Nationale Parlementen

Het nationale parlement kan zoals eerder vermeld via haar ministers, staatshoofden en regeringsleiders invloed uitoefenen op het beleid van de Europese Unie. Daarnaast kunnen nationale parlementen de Europese Unie een gele of een rode kaart geven: Nationale parlementen kunnen bij nieuwe voorstelen aangeven dat de EU zich niet met dat onderwerp zou moeten bezighouden aangezien dat beter op nationaal, regionaal of lokaal niveau geregeld kan worden. Als genoeg parlementen bezwaar maken dan moet het voorstel worden heroverwogen. De nationale parlementen kunnen een voorstel dus niet geheel tegenhouden.

De Europese Commissie

Na de vijfjaarlijkse Europese Parlementsverkiezingen wordt ook een nieuwe Europese Commissie samengesteld. Elke lidstaat draagt een of meerdere kandidaten voor. De Eurocommissarissen moeten echter het belang van de Europese Unie vertegenwoordigen, en niet het belang van de nationale lidstaten. De Eurocommissarissen worden dus niet gekozen door de burgers of het Europees Parlement.

Om de verantwoording van de Commissie te vergroten werd er bij de verkiezingen van 2014 en 2019 gebruik gemaakt van de Spitzenkandidatenprocedure. De Europese fracties wezen een of meerdere kandidaten van hun fractie aan die zij als voorzitter van de Europese Commissie voorstelden. Hierdoor zou het verkiezingsprogramma van de winnende partij een grote kans hebben geïmplementeerd te worden, net zoals bij nationale verkiezingen.

In 2014 werd de Europese Volkspartij i de grootste fractie en werd Jean Claude Juncker i als enige kandidaat voorgedragen voor het voorzitterschap. Het Europees Parlement verplichtte zo de Europese Raad akkoord te gaan met de Spitzenkandidat. Bij de verkiezingen van 2019 werden er meerdere kandidaten voorgedragen voor het voorzitterschap van de Commissie, maar de Europese Raad kon het over geen van deze kandidaten eens worden.

Uiteindelijk werd Ursula von der Leyen i, toenmalig minister in Duitsland, als compromis voorgesteld door de Europese Raad. Zelf kondigde zij aan het Spitzenkandidatensysteem te willen versterken om zo het vertrouwen jegens de leiders van de Europese Unie opnieuw op te bouwen.

De Europese Unie heeft in de loop der jaren geprobeerd het democratische gehalte van de Unie als geheel te vergroten. Zo zijn de mogelijkheden van burgers, organisaties en bedrijven om invloed uit te oefenen uitgebreid.

Europees Burgerinitiatief

Om burgers, organisaties en bedrijven rechtstreeks bij het wetgevingsproces te betrekken is in april 2012 het Europees Burgerinitiatief gestart. Europese burgers kunnen de Commissie verzoeken een bepaald onderwerp op de agenda te zetten. Hiervoor zijn minimaal één miljoen handtekeningen vereist waarvan een bepaalde hoeveelheid uit ten minste zeven landen komt. De Commissie is echter niet verplicht gehoor te geven aan het burgerinitiatief en tegen deze beslissing is geen beroep mogelijk.

Petitierecht

Naast het Europees Burgerinitiatief bestaat ook nog het Petitierecht. Elke burger heeft het recht om bij het Europees Parlement een verzoekschrift in te dienen. Dit kan een individueel verzoek, een klacht, een opmerking of een standpunt zijn. Het parlement kan ervoor kiezen de petitie zelf in behandeling te nemen, over te dragen, de Commissie verzoeken of een onderzoek in te stellen.

Openbare raadpleging

Hoewel de Europese Commissie het exclusieve recht van initiatief heeft probeert de Commissie geregeld na te gaan wat burgers, organisaties van voorgesteld beleid vinden. Hiervoor lanceert de Commissie geregeld openbare raadplegingen of zogenoemde consultaties. Respondenten kunnen zo input of commentaar geven op een bepaald voorstel. In principe worden alle antwoorden worden op internet gepubliceerd, maar op verzoek wordt de naam van de inzender niet vermeld.

Geen transnationale kieslijsten:

Een groot kritiekpunt op het democratisch functioneren van het Europees Parlement is dat er alleen gestemd kan worden op kandidaten uit de eigen lidstaat. Er zijn dus geen transnationale kieslijsten. Een Nederlander kan dus alleen op een Nederlandse kandidaat stemmen, en niet op een Italiaanse kandidaat. Hierdoor zijn de Europese verkiezingen erg nationaal georiënteerd en nationale thema’s domineren dan ook vaak de publieke debatten.

De invloed van een stem bij de Europese Verkiezingen is onduidelijk

Het is voor stemmers daarnaast onduidelijk wat de invloed van een stem is bij de Europese verkiezingen. In nationale parlementen proberen partijen doorgaans een coalitie te vormen met het resultaat van de verkiezingen. In Europa heeft het resultaat van de Europese verkiezingen geen invloed op de samenstelling van de Europese Commissie. Omdat de Commissie niet rechtstreeks wordt gekozen door de Europese burgers is het lastig voor stemmers in te zien hoe zij voorgaand Europees beleid kunnen belonen of straffen. Om de verantwoording van de Commissie te vergroten werd er bij de verkiezingen van 2014 en 2019 gebruik gemaakt van de Spitzenkandidatenprocedure.

Het Europees Parlement heeft geen recht van initiatief

Alleen de Europese Commissie heeft het recht van initiatief. Het Europees Parlement kan dus niet zelf met een wetsvoorstel komen. Wel kan het de Commissie verzoeken met een voorstel te komen. Hierdoor is het Europees Parlement qua invloed afhankelijk van de voorstellen van de Europese Commissie.

Het Europees Parlement heeft geen volwaardige positie ten opzichte van de Raad van Ministers

Op een aantal beleidsterreinen die van groot belang worden geacht, zoals het Buitenlands en veiligheidsbeleid, heeft het Europees Parlement maar beperkte bevoegdheden. Hierdoor worden de belangen van de Europese burgers minder bewaakt bij deze beleidsterreinen.

De Commissie afkeuren

Het Europees Parlement kan een motie van afkeuring jegens de Europese Commissie in dienen. Dit is een fundamenteel recht van de leden van het Europees Parlement om de democratische controle van de Europese Unie te garanderen. Het Parlement kan de Commissie dus dwingen af te treden nadat de motie is aangenomen. Echter, dit geldt alleen voor de hele Commissie. Afzonderlijke eurocommissarissen kunnen niet naar huis worden gestuurd. Ook bij het aantreden van de Commissie kan het Europees Parlement alleen de gehele commissie goedkeuren.

Transparantie

Een ander groot kritiekpunt is de transparantie over de besluitvorming van de verschillende Europese instellingen. Hoewel er in de afgelopen jaren veel is gedaan om de transparantie te vergroten, zoals het openbaar stellen van documenten en het live uitzenden van verschillende vergaderingen, worden nog veel beslissingen achter gesloten deuren genomen. Zo zijn de onderhandelingen tussen de Raad, het Europees Parlement en de Commissie, de zogenaamde trilogen, vaak informele onderhandelingen waardoor besluiten hierin moeilijker te volgen zijn.

Ook de Eurotop vindt achter gesloten deuren plaats. Op het verloop van de vergadering hebben nationale parlementen en het Europees parlement geen invloed. Aangezien hier belangrijke besluiten worden genomen en de uitkomsten vaak bepalend zijn voor de toekomst van de Europese Unie wordt dit wel eens als problematisch gezien voor de democratie. Aan de andere kant staat unanimiteit centraal waardoor elke lidstaat zijn eigen belangen kan waarborgen.

Invloed van werkgroepen

Daarnaast worden niet alle besluiten door het Europees Parlement en de Raad van Ministers in een (plenaire) vergadering genomen. Zo wordt het grootste gedeelte van het gedetailleerde werk van het EP niet binnen de fracties gedaan, maar binnen een beleidsspecifieke commissie. De verantwoordelijke commissie buigt zich over het beleidsvoorstel. Alleen de amendementen die door deze commissie zijn ingediend worden besproken in de plenaire vergadering. Andere parlementariërs hebben hierdoor beperkte mogelijkheden een voorstel te beïnvloeden, vooral wanneer er al voor een plenaire vergadering een overeenkomst is bereikt met de Raad van Ministers.

De werkwijze van Coreper i en werkgroepen van de Raad is minder transparant dan die van de Raad van Ministers zelf. Bij de Europese Raad worden in de realiteit 80% van alle beslissingen van de Raad genomen op lagere niveaus door voorbereidende instanties zoals Coreper en werkgroepen van de Raad. Nationale ambtenaren werken zich door het voorstel van de Europese Commissie totdat er geen verdere overeenkomst kan worden gesloten. Alleen de kwesties waar op lager niveau geen concessie over is bereikt worden besproken door de ministers. De voorstellen kunnen daarna weer terug worden gestuurd naar een commissie of een werkgroep voor verdere discussie.

Veto-recht

Binnen de Raad van de Europese Unie is het met name bij stemmingen over het gemeenschappelijk Buitenlands en veiligheidsbeleid, en over politiële en justitiële samenwerking mogelijk om een veto uit te spreken tegen een voorstel. Hierdoor kan één land beleid tegenhouden. Niet alleen zou dit het democratische gehalte van de Europese Unie aantasten, ook heeft het problemen voor de slagvaardigheid.

De Commissie van der Leyen wil de Europese democratie een nieuwe impuls geven. Zo moeten Europese burgers meer zeggenschap krijgen over de toekomst van de Europese Unie, moet het Europees Parlement een recht van initiatief krijgen, moet het Spitzenkandidatensysteem verbeterd worden, moet er meer transparantie en controle komen en moet de democratie beter beschermd worden tegen externe inmenging.

Conferentie over de Toekomst van Europa

De Conferentie over de Toekomst van Europa i vond plaats van 9 mei 2021 tot en met 9 mei 2022 en had als doel het vaststellen van de Europese beleidsprioriteiten voor de toekomst. Het voorzitterschap van de conferentie werd verdeeld over de drie instellingen: de Raad i, het Europees Parlement i en de Europese Commissie i. Een belangrijke rol in de Conferentie was weggelegd voor Europese burgerpanels, waarbij elk panel zich over bepaalde thema's boog. In totaal werden vier burgerpanels opgericht die elk 200 burgers telden. Daarnaast vonden in de lidstaten nationale burgerpanels plaats. De aanbevelingen die voortvloeiden uit de Europese en nationale burgerpanels werden besproken in een plenaire vergadering, die bestond uit afgevaardigden van nationale parlementen, nationale regeringen, Europarlementariërs i, leden van de Europese Commissie en burgers. Dit leidde uiteindelijk tot 49 aangenomen voorstellen, uitgewerkt in 325 maatregelen, zoals het afschaffen van het vetorecht en initiatiefrecht i voor het Europees Parlement.

Actieplan voor Europese democratie

In december 2020 presenteerde de Europese Commissie haar actieplan voor Europese democratie, dat burgers sterker moet doen staan en in de hele EU voor veerkrachtigere democratieën moet zorgen. De maatregelen van het actieplan berusten op drie pijlers.

De eerste pijler focust zich op het bevorderen van vrije en eerlijke verkiezingen. Zo stelde de Commissie in november 2021 wetgeving voor die de transparantie van gesponsorde politieke advertenties moet vergroten en die de regels voor de financiering van Europese politieke partijen en stichtingen herziet. Daarnaast nam men voorstellen aan voor het herzien van het kiesrecht van EU-burgers in verkiezingen voor de gemeenteraad en het Europees Parlement. Momenteel is het lastig voor zogeheten 'mobiele-EU burgers', individuen die wonen in een lidstaat waar zij geen onderdaan zijn, om hun passief en actief kiesrecht uit te oefenen. Verbeterde informatievoorziening naar deze mensen en tussen lidstaten moeten, gecombineerd met enkele herzieningen, dit probleem oplossen. Nederland staat positief tegenover dit initiatief.

De tweede pijler richt zich op het versterken van de vrijheid en pluriformiteit van de media. In 2021 en 2022 nam de Commissie stappen om de veiligheid van journalisten te vergroten en om journalisten en mensenrechtenverdedigers te beschermen tegen onrechtmatige rechtszaken. In september 2022 stelde de Commissie een Europese mediawet voor die de persvrijheid en pluriformiteit van de media in de EU moet versterken. De nieuwe regels moeten redacties en journalisten beschermen tegen politieke inmenging en overheidscontrole en zou meer transparantie eisen over het eigendom en de financiering van media en overheidsadvertenties. In het wetsvoorstel staat ook dat een Europese waakhond voor persvrijheid moet worden opgericht om de samenwerking tussen nationale toezichthouders te coördineren en toe te zien op grote overnames en fusies van mediaconcerns.

Bij de derde pijler ligt de focus op het tegengaan van desinformatie. Zo wil de Commissie het instrumentarium waarmee de EU buitenlandse inmenging kan tegengaan verbeteren en uitbreiden. Eind 2021 voerde de Commissie een aangescherpte praktijkcode betreffende desinformatie in voor onlineplatforms en andere spelers in de advertentiesector. De versterkte praktijkcode omvat een coreguleringskader met verplichtingen en verantwoordingsplicht voor onlineplatforms, in plaats van de vroegere zelfregulering, overeenkomstig de wet inzake digitale diensten. Hieronder vallen bijvoorbeeld maatregelen die het verdienmodel van desinformatie moeten uithollen en een plan om op grotere schaal te factcheckenin alle EU-landen en -talen.