Europees financieel kader 2014-2020 - Hoofdinhoud

Het Europees financieel kader 2014-2020 is het akkoord waarin de maxima voor de begrotingen van de Europese Unie i zijn vastgelegd voor de periode 2014-2020. In het meerjarig financieel kader worden eisen vastgelegd waaraan de Europese begroting moet voldoen, om ervoor te zorgen dat de begroting van de EU op orde blijft. Daarnaast zorgt het vaststellen van deze kaders voor een soepeler verloop van de EU-begrotingsprocedure i en sterkere samenwerking tussen EU-instellingen op budgettair gebied. De meerjarenbegroting wordt uitgewerkt in jaarlijkse begrotingen i. Voor de volledige zeven jaar kwam de meerjarenbegroting uit op een bedrag van 960 miljard euro. Dat is 1 procent van het BNP van alle EU-lidstaten i bij elkaar. Daar is nog 10 miljard euro bijgekomen vanwege de toetreding van Kroatië tot de Europese Unie op 1 juli 2013.

Na een lange en soms felle strijd bereikten de Europese Commissie i, de lidstaten i en het Europees Parlement i (EP) op 27 juni 2013 overeenstemming. In november 2013 stemde het Europees Parlement in met de definitieve teksten van de begroting. Op 2 december ging ook de Raad akkoord, waarmee een einde kwam aan tweeënhalf jaar onderhandelen.

Op 20 juni 2017 werd een herziening van het financieel kader aangenomen, die meer flexibiliteit toestaat. Het is hierdoor makkelijker geworden om met gelden te schuiven, zodat adequaat op onvoorziene omstandigheden gereageerd kan worden.

Aan het vaststellen van een meerjarig financieel kader gingen jaren van intensieve en soms grimmige onderhandelingen vooraf. Eind 2010 begonnen de eerste serieuze gesprekken over de meerjarenbegroting voor de periode 2014-2020. Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk dienden een gezamenlijk voorstel in tot bevriezing van het EU-budget. Het Europees Parlement i daarentegen zette in op een flinke verhoging.

Eind mei 2013 was er een nieuwe onderhandelingsronde over het meerjarig financieel kader met een budget van 960 miljard euro, waar vertegenwoordigers van het Europees Parlement en de Europese Commissie i aan deelnamen. De lidstaten werden hierbij vertegenwoordigd door het Iers voorzitterschap i, dat de onderhandelingen succesvol wilde afronden. Op 19 juni 2013 liet het Iers voorzitterschap weten dat er een akkoord was bereikt tussen de lidstaten en het Europees Parlement. Op 27 juni 2013 maakte de toenmalige voorzitter van de Europese Commissie, José Manuel Barroso i, bekend dat ook de drie partijen tot overeenstemming waren gekomen.

Europese Commissie

In eerste instantie zette de Europese Commissie niet in op een verhoging van de budgetten, maar op een slimmere en efficiëntere besteding van de begrotingen. Een gelijk bedrag zou wel inhouden dat de EU-begroting, als totaal van het BNP van de lidstaten, zou dalen. Later, in juni 2011, tijdens de officiële presentatie van de begrotingsplannen, pleitte de Commissie wel voor een verhoging van de meerjarenbegroting naar 1025 miljard euro, beginnend op 1,08 procent van het BNP in 2014 en aflopend naar 1,03 procent van het BNP in 2020. Dat betekende nog steeds een daling ten opzichte van 2007-2013.

Volgens de Commissie was de verhoging onvermijdelijk, omdat de EU maatregelen wil en moet nemen om de economische groei te bevorderen en daar geld voor nodig is. Daarnaast is eind 2009 het Verdrag van Lissabon in werking getreden, waarmee de EU meer bevoegdheden heeft gekregen. Als de EU meer moet doen, moet dat ook worden betaald. De nieuwe Europese diplomatieke dienst i is daar een goed voorbeeld van.

Om de jeugdwerkloosheid te bestrijden en onder meer onderzoek naar milieu aan te moedigen, stelde de Commissie op 18 september 2013 voor om meer geld beschikbaar te stellen voor verschillende fondsen in Europa. Zo werd voorgesteld om Erasmus+ i 130 miljoen euro extra te geven en COSME i en Horizon 2020 i respectievelijk 30 miljoen en 200 miljoen euro meer te geven. Cyprus ontving vanaf 2014 200 miljoen euro om te kunnen investeren in energierendement, om kleine en middelgrote bedrijven te kunnen helpen en om banen te kunnen creëren en behouden. Deze voorstellen werden "Amending Letter 1" genoemd.

Raad: onderlinge tegenstellingen

Het debat over de meerjarenbegroting was in eerste instantie vooral een strijd tussen de lidstaten. Een aantal lidstaten i, waaronder Nederland, wilde geen structurele verhoging van de Europese begroting. Sinds de zomer van 2012 eiste een aantal landen dat er op de Europese begroting bezuinigd zou worden. Deze landen dreigden met een veto als de voorstellen van de Commissie niet van tafel gaan. Daarentegen wilde een grote groep van voornamelijk minder rijke EU-landen niets weten van een verlaging van budgetten. Deze landen ontvangen namelijk veel geld uit Europese fondsen.

Tijdens de Eurotop van 7/8 februari 2013 stelde de Europese Raad het meerjarenbudget vast op 960 miljard euro. Voor het eerst in de geschiedenis leek de begroting te worden verlaagd. Het budget voor 2007-2013 stond immers op 994 miljard euro.

Europees Parlement

De reacties op de eerste voorstellen uit de verschillende Nederlandse fracties in het Europees Parlement waren gemengd. CDA, VVD en D66 konden zich in de voorstellen vinden. PvdA, ChristenUnie en PVV vonden dat de stijging van de begroting in tijden van strenge bezuinigingen niet goed was uit te leggen.

Op 13 juni 2012 nam het Europees Parlement een resolutie aan met betrekking tot het Europees financieel kader 2014-2020. Het Parlement was van mening dat het budget flexibel genoeg moest zijn om het hoofd te kunnen bieden aan nieuwe uitdagingen en dat bijdragen van lidstaten moesten worden vervangen door andere manieren van inkomstenwerving. Hier moest volgens het Parlement bijvoorbeeld de bankentaks voor gaan zorgen. De bijdragen van lidstaten zou hiermee met miljarden omlaag kunnen.

Het Europees Parlement stelde een aantal eisen aan het financieel kader:

• - 

  de begroting moest flexibeler worden; tot dan toe werden vaste bijdragen vastgesteld voor verschillende posten binnen de begroting. Het Parlement wilde dat er geld van één post (bijvoorbeeld landbouw) overgeheveld kon worden naar een andere post. Zo zou men beter kunnen inspelen op economische ontwikkelingen.
• - 

  in de toekomst moest er met gekwalificeerde meerderheid i over de meerjarenbegroting gestemd worden in de Raad, en niet langer met unanimiteit. Dat zou betekenen dat de begroting niet langer door slechts één land geblokkeerd kan worden (zoals een herziening na de verkiezingen van het EP en de benoeming van een nieuwe Commissie in 2014).
• - 

  een groter deel van de begroting moest met eigen middelen worden gefinancierd, en minder steunen op de bijdrage van de lidstaten. Hiermee gepaard ging een maximum aan de 'rebates' die lidstaten terugkrijgen als hun bijdrage erg hoog uitvalt.
• - 

  niet uitgegeven gelden komen de begroting van de EU ten goede; het resterende geld gaat niet terug naar de lidstaten.

Daarnaast eiste het Europees Parlement dat de gaten in de begrotingen van 2012 en 2013 werden gedicht door de lidstaten, en dat tekorten niet worden overgeheveld naar het volgende meerjarig financieel kader. De Raad van Ministers bereikte in mei en oktober 2013 een akkoord over extra afdrachten om die tekorten te dekken.

Opvallend is dat het Europees Parlement zich erbij leek neer te leggen dat de begroting naar beneden werd bijgesteld. In eerdere resoluties stelde het EP nog harde eisen over een verruiming van de begroting. Belangrijk punt is dat het EP streefde naar een veel kleiner verschil tussen wat de Europese Unie maximaal mag uitgeven en de daadwerkelijke uitgaven. Netto zou de begroting dan nauwelijks lager uitvallen.

Voorlopig en definitief akkoord

Op 3 juli 2013 stemde het Europees Parlement in met het in de Europese Raad bereikte akkoord over de meerjarenbegroting. De EP-begrotingscommissie stemde op 5 november 2013 in met de definitieve teksten. Het Europees Parlement keurde op 19 november plenair het meerjarig financieel kader goed.

Herziening begroting

In april 2015 stemde het Europees Parlement in met een wijziging van het financieel kader 2014-2020. Dit maakte de financiering van 300 programma's voor EU-lidstaten mogelijk. De programma's startten in eerste instantie te laat om in aanmerking te komen voor Europese steun. Een bedrag van 21,1 miljard euro dat was begroot voor 2014 - maar niet werd gebruikt - kon in de periode 2015-17 worden besteed. Ook de De Raad stemde met de wijziging in.

Waar moet het geld naar toe?

De discussie ging niet alleen om de hoogte van het meerjarig financieel kader. Ook de prioriteiten binnen de begroting en de manier waarop de EU gefinancierd wordt - de eigen middelen i - waren onderwerp van debat. Vooral de landbouwuitgaven i en de structuurfondsen i stonden ter discussie.

De belangrijkste uitgavenposten van het financieel kader 2014-2020 zijn:

• - 

  groei en werkgelegenheid bevorderen
• - 

  het terugdringen van economische verschillen tussen regio's
• - 

  landbouw- en plattelandsontwikkeling
• - 

  extern optreden van de EU
• - 

  administratieve uitgaven

Financiering begroting

De Commissie en het Europees Parlement wilden ook de financiering van de begroting veranderen: de EU moest niet langer afhankelijk zijn van de bijdragen vanuit de lidstaten, en de uitzonderingsposities voor lidstaten moesten worden opgeschort. De Commissie stelde een Europese belasting voor, wat op veel kritiek kon rekenen. Later kwam het Europees Parlement met het idee om een deel van de begroting te bekostigen uit een Europese bankenbelasting.

Voor al deze plannen van de Commissie en het Europees Parlement voor een alternatieve financiering van de Europese begroting was geen brede steun. De Europese begrotingen van 2014-2020 zijn op dezelfde manier gefinancierd als voorgaande jaren. Dat zijn directe betalingen door de lidstaten, een vast percentage van alle btw-opbrengsten van de lidstaten en de heffingen op import van, en export naar, landen buiten de EU.

De brede discussie over eigen middelen duurt nog voort.

Nederland heeft in 2011 duidelijk gemaakt dat het tegen een stijging van de meerjarenbegroting is. Nederland staat bovendien erg argwanend tegenover aanpassingen aan de financiering van de begroting, en dan met name het afschaffen van uitzonderingsposities voor bepaalde nettobetalers. Nederland krijgt namelijk jaarlijks één miljard euro van de EU-bijdrage terug. Verder steunt Nederland plannen om geld van landbouw- en regionaal beleid te verschuiven naar beleid en projecten die de EU concurrerender maken, zoals innovatie en onderzoek.

In maart 2011 kwam Nederland met een eigen voorstel waarin het pleit voor een hervorming van de Europese begroting. Door de plannen van de Commissie voor te zijn, hoopte het kabinet de onderhandelingen te kunnen beïnvloeden.

Een aantal politici en vooraanstaande economen, sommige Nederlandse Europarlementariërs en de Nederlandse eurocommissaris Kroes i waren ontevreden over het akkoord tussen de regeringsleiders. Reden voor die onvrede was dat de begroting niet gericht was op het stimuleren van groei en innovatie. Zij hadden liever gezien dat het geld voor landbouw aan andere zaken was besteed. Wel was er tevredenheid over het behoud van de korting voor Nederland.

Het meerjarig financieel kader wordt formeel vastgesteld door de Raad van Ministers i én het Europees Parlement volgens de instemmingsprocedure i. In de praktijk komt er alleen een meerjarenbegroting als de Europese regeringsleiders i het eens zijn.

Technische aanpassing

Ieder jaar voert de Commissie een technische aanpassing van het financieel kader door. Dit proces omvat twee werkzaamheden:

• - 

  Het doorberekenen van zaken als inflatie en economische groei of krimp binnen de Europese economie.
• - 

  Het herberekenen van de beschikbare financiële ruimte voor de resterende jaren binnen het financiële kader.

Herziening financiële kaders

De Commissie deed in september 2016 voorstellen om het meerjarig financieel kader 2014-2020 te herzien. Voorgesteld werd om 6,3 miljard euro extra uit te trekken:

• - 

  2,1 miljard om groei en werkgelegenheid te stimuleren
• - 

  2,5 miljard op het gebied van migratie en voor beveiliging en controle aan de buitengrenzen
• - 

  1,4 miljard euro voor het Europees fonds voor duurzame ontwikkeling

De lidstaten hoefden niet extra te betalen; het geld was afkomstig uit de reserves van de begroting.

De Commissie stelde ook een vereenvoudiging van de regels voor, waardoor de administratieve lasten van aanvragers van EU-gelden minder zouden worden, dubbele controles zouden worden voorkomen en burgers meer mee konden beslissen over de besteding van geld in hun leefomgeving. Daarnaast zou geld flexibeler kunnen worden ingezet, waardoor beter kon worden ingespeeld op onvoorziene omstandigheden. Begin april 2017 stemde het Europees Parlement in met het voorstel. De Raad keurde het voorstel op 20 juni 2017 goed.

Discussies rond herziening