Bezuinigingsoperaties - Hoofdinhoud

Na de internationale financiële crisis en de recessie moest de Nederlandse overheid in 2008-2009 banken, financiële instellingen en bedrijven ondersteunen. De kosten daarvan deden de staatsschuld echter sterk oplopen. Het kabinet-Balkenende IV i kondigde daarom in 2009 bezuinigingen aan. Die werden door het kabinet-Rutte concreet ingevuld.

Het was niet voor het eerst dat bij de toestand van de overheidsfinanciën ingrijpen noodzakelijk maken. Al omstreeks 1844 dreigde een staatsbankroet i. Minister Van Hall i van Financiën kwam toen met een gedwongen 'vrijwillige' lening voor rijken.

Tot 1945 was het doel van het begrotingsbeleid ervoor te zorgen dat inkomsten en uitgaven in evenwicht waren, waardoor soms grote bezuinigingsoperaties nodig waren. Na 1945 werd de staatsschuld niet per definitie onwenselijk.

De groei van de overheidsuitgaven en van de omvang van de collectieve sector liep in de jaren zeventig zodanig uit de hand, dat ingrijpende sanering nodig was. Dat vond plaats in de jaren 1982-1995, nadat in 1978-1981 pogingen zonder succes waren gebleven.

Hoewel Nederland buiten de directe oorlogshandelingen van de Eerste Wereldoorlog bleef, zorgde het wel voor grote economische moeilijkheden en voor hoge overheidsuitgaven. De handel zakte in, de voedselvoorziening haperde en het leger moest gemobiliseerd blijven.

Vanaf 1918 tekende zich wel herstel af. Niettemin sprak de Tweede Kamer in november 1919 in een motie verontrusting uit over de toestand van de begroting. In die motie-Rink werd aangedrongen op bezuinigingen. Dat was een algemeen heersende wens bij met name liberalen en christelijke partijen, die enerzijds de rol van de overheid beperkt wilden houden en anderzijds belastingen laag.

Begin jaren twintig haperde het aanvankelijke herstel en ontstond er een recessie. Bij de kabinetsformatie van 1922 werd daarom tot bezuinigingen besloten. De in 1923 (tussentijds) aangetreden minister van Financiën Colijn i trok de teugels nog strakker aan. Hij pakte het overheidstekort van 100 miljoen gulden aan door bijvoorbeeld te korten op ambtenarensalarissen en door de klassen in het lager onderwijs te vergroten. Verder werden nieuwe belastingen ingevoerd, zoals een belasting op fietsen (rijwielen).

De na de Beurskrach van 1929 ontstane economische wereldcrisis deed zich vanaf 1931 voelen in Nederland. De uitgaven liepen op, bijvoorbeeld door toename van het aantal werklozen, en de inkomsten liepen terug door verslechtering van de handel. De collectieve uitgaven stegen van 19,3% in 1930 naar ruim 25% in 1932-1935. Het overheidstekort liep daardoor sterk op.

Een bezuinigingscommissie-Welter kwam in 1933 met ingrijpende voorstellen, bijvoorbeeld om uitkeringen en salarissen te verlagen. Het in 1933 gevormde kabinet-Colijn/Oud i waarin christendemocraten en liberalen samenwerkten, kreeg het etiket: crisiskabinet. In 1935 kwam minister Oud i met een bezuinigingswetsontwerp.

Na de Tweede Wereldoorlog volgde relatief snel herstel. Dat kwam voor een belangrijk deel door de Marshallhulp, maar lage lonen zorgde ook voor een goede concurrentiepositie. Minister Lieftinck i voerde een streng uitgavenbeleid, waardoor de overheidsfinanciën op orde kwamen.

Midden jaren vijftig was er echter sprake van een zekere 'overspanning' in de economie. Om dat af te remmen, kondigde het vierde kabinet-Drees i in 1957 een bestedingsbeperking af. Uitgaven voor bijvoorbeeld nieuwe tunnels werden uitgesteld, landbouwsubsidies werden verlaagd en belastingen gingen omhoog. Op de begroting werd in 1957 f 200 miljoen bespaard. In vergelijking met eerdere en latere bezuinigingsoperatie was dat dus een gering bedrag.

De toenemende welvaart maakte in de jaren zestig sterke stijging van de overheidsuitgaven mogelijk en voor veel partijen ook wenselijk. Naast woningbouw stimuleerde het rijk bouw van zwembaden en sporthallen, kwam er meer geld voor welzijnswerk, cultuur en recreatievoorzieningen en voor de aanleg van nieuwe snelwegen, tunnels en spoorverbindingen. Verder ontstond een uitgebreid stelsel van sociale wetgeving, werd het (wetenschappelijk) onderwijs voor meer jongeren toegankelijker en stegen uitkeringen en salarissen (niet alleen in de bedrijven maar ook bij de overheid en in het onderwijs).

De oliecrisis van 1974, die werd gevolgd door economische teruggang in 1975, veroorzaakte problemen voor de overheidsfinanciën en voor de werkgelegenheid. Minister Duisenberg i, minister van Financiën in het kabinet-Den Uyl i, kwam in 1976 daarom met een zogenoemde 1%-operatie: de collectieve lasten (belastingen, premies) mochten jaarlijks nog maar met 1% van het nationaal inkomen stijgen.

De 1%-operatie verhinderde niet dat de collectieve lasten toch sterker stegen. Het financieringstekort dreigde op te lopen en de lastendruk verzwakte de concurrentiepositie. Doordat de wereldhandel stokte, steeg ook de werkloosheid. Daarnaast was er al enige jaren sprake van bovengemiddelde inflatie. Wel werd in 1978 nog uitgegaan van een economische groei van 3%.

Het kabinet-Van Agt/Wiegel i koos voor beperking van de stijging van de overheidsuitgaven. Het beleid daarvoor zette het uiteen in de in juni 1978 verschenen nota Bestek'81. Hoofdlijnen daarvan waren matiging van de lonen (vanaf twee keer modaal), stabilisering van de collectieve lasten, en ombuigingen op de begroting van f 10 miljard. Er kwamen kortingen in de sociale zekerheid en de inflatiecorrectie (compensatie voor gestegen lonen) werd beperkt.

Van de voorgestelde ombuigingen kwam in de praktijk weinig terecht. Steeds deden zich overschrijdingen voor, terwijl bijvoorbeeld minister Albeda i van Sociale Zaken zich succesvol verzette tegen al te forse ingrepen op uitgaven van zijn departement. Het zelfde deed overigens ook VVD-minister Pais i van Onderwijs. Enerzijds wilde Albeda de relatie met de vakbond niet verstoren en anderzijds had hij steun van een deel van de CDA-fractie. De speelruimte van het kabinet, dat slechts op 77 zetels in de Tweede Kamer kon rekenen, was beperkt. Bovendien waren 'de geesten' nog niet rijp voor ingrijpende bezuinigingen.

Minister Andriessen i drong in 1980 op verdere besparingen, maar kreeg daarvoor geen steun - ook niet van de VVD die daarvoor altijd had gepleit. Hij trad af. De rijksuitgaven stegen van f 22,5 miljard in 1977 naar f 68,7 miljard in 1982.

In de jaren 1980-1982 liepen de overheidsfinanciën volstrekt uit de hand en steeg ook de werkloosheid dramatisch. De overheidsschuld steeg van f 54,5 miljard in 1977 naar ruim f 137 miljard in 1982. De rentelasten van het Rijk (het rentepercentage was bijna 12,5%) liepen daarmee eveneens enorm op.

De grote problemen werden nu wel algemeen erkend. In november 1982 sloten werkgevers en werknemers het 'Akkoord van Wassenaar i' waarin afspraken werden gemaakt over loonmatiging in ruil voor arbeidstijdverkorting. Het in november 1982 aangetreden kabinet-Lubbers i (I) kwam met een ingrijpend saneringsprogramma ('No-nonsense'). Het financieringstekort moest terug van boven de acht procent naar onder de vijf procent.

Jaarlijks zou in de periode 1983-1986 zeven miljard worden bezuinigd. Vooral de uitgaven voor sociale zekerheid, welzijnswerk, gezondheidszorg en onderwijs gingen drastisch omlaag. De ministers De Koning i, Brinkman i en Deetman i kwamen met ingrijpende wetgeving om socialezekerheidswetten te versoberen, om studieduur en studiefinanciering te beperken en om kosten meer door te berekenen. Onderwijs moest in 1983-1986 f 225 miljoen inleveren. Offers werden behalve van uitkeringsgerechtigden ook gevraagd van ambtenaren (die in 1983 bijvoorbeeld 3% minder kregen) en onderwijzers.

Naast wetgeving en bezuinigingen maakte ook privatisering deel uit van het beleid. De overheid stootte allerlei taken af. Via de Tweeverdienerswet en de voorstellen van de Commissie-Oort werden belangrijke belastinghervormingen doorgevoerd.

Het beleid was succesvol waar het ging om het terugdringen van de (structurele) werkloosheid en bij het enigszins op orde brengen van de overheidsfinanciën, maar na 1986 bleken de financieringsproblemen bepaald nog niet voorbij. Negatieve ontwikkelingen in de wereldeconomie waren in handelsland Nederland altijd sterk merkbaar.

Het kabinet-Lubbers III i kreeg kort na zijn aantreden te maken met flinke tegenvallers op de begroting voor 1990 (f 2,5 miljard). Van de voorgenomen plannen om bijvoorbeeld gemeenten meer geld te geven voor sociale vernieuwing kwam daardoor weinig. Nieuwe bezuinigingen waren nodig.

Minister Kok i van Financiën bracht in februari 1991 de zogenoemde 'Tussenbalans' uit, waarin het kabinet f 17,5 miljard aan nieuwe ombuigingen aankondigde. Het ging daarbij om f. 12,8 miljard bezuinigingen op de begroting en f 4,7 miljard aan lastenverzwaringen. Zo zouden de tarieven voor het openbaar vervoer stijgen, ging de dieselaccijns omhoog en werd de huursubsidie beperkt.

Vooral Defensie en Ontwikkelingssamenwerking moesten inleveren. Maar ook op het welzijnswerk, de gezondheidszorg en onderwijs werd extra bezuinigd. De oplopende uitgaven voor de WAO was in 1991 reden voor het kabinet om de toegang tot die regeling te beperken.

Het ombuigingsbeleid in de periode 1983-1993 leidde er toe dat de collectieve uitgaven daalden van 65,6& van het nationaal inkomen in 1983 naar 58,8% in 1994. Het financieringstekort ging van 8,6% in 1983 naar 2,9% in 1994.

Na 1994 werd het hervormingsbeleid voortgezet (zo werd de Ziektewet 'geprivatiseerd' en kwam er een nieuw ziektekostenstelsel), maar bleven grote bezuinigingsoperaties uit. De jaren 1994-2000 werden gekenmerkt door economische groei, lage werkloosheid en lage inflatie. Minister Zalm i voerde een stabiel begrotingsbeleid, waarbij grote ombuigingen niet nodig waren.

De crisis van 2008-2009 deed de noodzaak tot bezuinigingen herleven. Onder leiding van minister-president Balkenende vergaderden de vicepremiers Bos en Rouvoet en de fractieleiders Van Geel, Hamer en Slob enkele weken in het Catshuis over een aanvullend beleidsprogramma. Zij bereikten in maart 2009 daarover een akkoord. Het kabinet en de coalitiepartijen kozen ervoor nog niet direct te bezuinigen, maar de economische activiteit te stimuleren. De ombuigingen zouden pas later plaatsvinden en er moest eerst worden gestudeerd op ambtelijk niveau waarop het beste kon worden bezuinigd.

Besloten werd tot gerichte stimulering van de economie voor met name 2009 en 2010, met een accent op de werkgelegenheid op korte termijn. Er werd voor circa 3 miljard in 2009 en circa 3 miljard in 2010 gestimuleerd voor arbeidsmarkt (met name jeugdwerkloosheid), onderwijs en kennis; voor duurzame economie; voor infrastructuur en (woning)bouw; en voor liquiditeitsverruiming van het bedrijfsleven. Voor de extra werkloosheidsuitgaven (1 miljard in 2009, 4 miljard in 2010, 4,5 miljard in 2011) zou niet worden omgebogen. In totaal werden de kosten voor herstel van de economie geraamd op 50 miljard. Die kwamen bovenop de 80 miljard die nodig waren geweest om de klappen voor spaarders en investeerders op te vangen door de internationale kredietcrisis.

Er moest verder een begin met herstel van gezonde overheidsfinanciën worden gemaakt om de houdbaarheid van de publieke voorzieningen vanaf 2011 veilig te stellen. Uitvoeringstegenvallers (naar schatting 3,7 miljard) moesten worden opgevangen. Daarenboven werden de kosten van de rente van de hogere EMU-tekorten in 2009 en 2010 vanaf 2011 gedekt (1,8 miljard).

Ten slotte werd besloten tot een langetermijn agenda, gericht op duurzaamheid en energie, op innovatie en kennis, op stedelijke vernieuwing en wijkaanpak alsmede op de lange termijn houdbaarheid van onze collectieve voorzieningen, met name door beheersing van de zorgkosten, verhoging van de AOW-leeftijd naar 67 jaar en verhoging van het eigenwoningforfait voor mensen die een huis bewonen met een WOZ-waarde van 1 miljoen of meer.

Op 25 maart legde premier Balkenende in de Tweede Kamer een verklaring af over dit pakket maatregelen. Tijdens het Tweede Kamerdebat op 26 maart liep de PVV-fractie weg, nadat CDA-fractievoorzitter Van Geel had verklaard dat er nog nauwelijks ruimte was voor aanpassing van het crisispakket. Aan de plannen veranderde verder ook weinig.

De onderhandelingen over het crisispakket waren moeizaam verlopen en de verhouding tussen met name PvdA en CDA verslechterde daardoor. Het werd de opmaat na de breuk in het kabinet, begin 2010.

Meer over