Balkanlanden en Oost-Europa veranderen EU gevoelig - Hoofdinhoud
De komst op termijn van negen Oost-Europese en Westelijke Balkanlanden verandert het karakter van de EU gevoelig. De leiders spreken van een historisch besluit. Tegelijk huiveren zij voor de consequenties. Zo verschuift de macht over Europa naar het oosten.
Inhoudsopgave
Wat enkele maanden geleden nog onvoorstelbaar was: op 23 juni heeft de Europese Raad i Oekraïne en Moldavië tot kandidaat-lid van de EU bevorderd. Georgië kreeg het “perspectief” op het beoogde lidmaatschap.1 De Duitse kanselier Olaf Scholz i (tot voor kort luidop aarzelend) sprak van een historisch besluit. Minister-president Mark Rutte i (tot voor kort nog vierkant tegen) noemt het nu een belangrijke stap.
“De Europese Unie blijft vastbesloten verdere militaire steun te verlenen aan Oekraïne”, aldus de slotverklaring. Binnenkort komt de Commissie met een voorstel nog dit jaar negen miljard extra steun te verlenen. Dat geld is bedoeld om het land op de been te houden. “Door voedsel als wapen in te zetten in zijn oorlog tegen Oekraïne en graan weg te halen, is Rusland als enige verantwoordelijk voor de mondiale voedselcrisis”, concluderen de leiders.
Nog in 2016 – zelfs twee jaar na de Russische invasie van de Krim - hadden de (toen nog 28) EU-lidstaten Oekraïne officieel het “Europees perspectief” onthouden. Diverse krachten hebben de slinger nu doen omslaan: de bloedige Russische inval; daardoor een omslag in het denken bij het publiek hier en de onvermoede politieke talenten van zowel de president van Oekraïne, Volodymyr Zelenski, als Commissievoorzitter Ursula von der Leyen i.
Al drie dagen na de inval van 24 februari pleit Von der Leyen op Euronews voor Oekraïne. “Zij behoren tot de Europese familie”, zegt zij. “Waar bemoeit zij zich mee. Zij gaat er niet eens over” is de reactie van sommigen in de nationale hoofdsteden, waaronder Den Haag. Zodra Kiev op 28 februari officieel het lidmaatschap aanvraagt reageren alleen Polen, de Baltische Staten en het Europees Parlement instemmend.
Nog op 10 maart onthoudt de Europese Raad vervolgens Oekraïne het gevraagde lidmaatschap. Twee weken later bij een ingelaste top smeekt Zelenski met name Frankrijk, Duitsland, Nederland, België, Spanje en Oostenrijk nogmaals tevergeefs om steun.
Op 8 april overhandigt von der Leyen Zelenski de gebruikelijke lijst met ongeveer 4000 vragen. In het verleden kostte het kandidaat-landen een jaar of langer om die allemaal te beantwoorden. Binnen een maand heeft deze keer Brussel alle antwoorden al binnen. Boze tongen beweren dat Commissiefunctionarissen Kiev daarbij hielpen. Hier speelt wel een rol dat de EU met Oekraïne al een gedetailleerd associatieakkoord heeft, dus al enige jaren dagelijks contact onderhoudt op allerlei niveau.
Wie de kandidaat-status heeft, krijgt in Brussel een voet tussen de deur. Je hebt uitzicht op toetredingsonderhandelingen, al weet niemand wanneer die beginnen. Alleen unaniem kan de Europese Raad zo’n besluit nog terugdraaien. “Tegelijk betekent de status in de praktijk helemaal niks, want er verandert niets”, aldus een hoge EU-diplomaat. Later volgt op basis van een politiek oordeel over het “klaar zijn van de kandidaat én van de EU zelf” - wellicht hier pas over tien jaar - wanneer de echte toetredingsonderhandelingen beginnen. Zo is het bij vroegere uitbreidingen altijd gegaan.
Inmiddels kan, zolang Oekraïne in oorlog is, van onderhandelingen geen sprake zijn. “Bovendien moet het land eerst grondig intern hervormen. Denk daarbij aan bijvoorbeeld de corruptie, de gebrekkige rechtsstaat en het gebrek aan persvrijheid”, aldus een Commissie-functionaris”. Nu die oorlog nog jaren kan duren en hervormingen nog jaren vergen, drong zich de noodzaak op van een symbolisch gebaar: maak ze kandidaat-lid!
Intussen laat president Vladimir Poetin i vanuit Moskou weten dat na een onbespreekbaar lidmaatschap van de NAVO, de EU voor hem iets minder erg is. Daarmee vervalt het laatste obstakel van de aarzelende leiders van de drie grote EU-landen Mario Draghi i, Emmanuel Macron i en Scholz. Het is de inventieve Italiaanse regeringschef die op 16 juni de Franse president en vooral Scholz - dan zeldzaam gedrieën per trein vanuit Polen onderweg naar Kiev - overtuigt de “historische” stap te zetten. De president van buurland Roemenië, Klaus Johannis, vergezelt hen. Het drietal had tot dat moment het uitdagen van Poetin voor zich uitgeschoven. Daags daarna brengt de Commissie haar positief advies uit.
Intussen is dan het verzet van de dwarsliggers o. a. (Portugal en Nederland) afgekalfd. “Oekraïne vecht onder een regen van Russische bombardementen voor zijn bestaan. Dat kandidaat-lidmaatschap is niet meer dan een symbolische geste, die geen versneld beraad tussen Brussel en Kiev inluidt”, aldus een EU-diplomaat.
Dit was de eerste Europese Raad sinds december 2002 met uitbreiding als allesoverheersend onderwerp. Sedert de komst in 2004 van negen Midden-Europese en Baltische landen, en later van Roemenië, Bulgarije en Kroatië, is de EU al jarenlang volop “uitbreidingsmoe”. Wel keurden de leiders op 24 juni met genoegen de toetreding van Kroatië tot de eurozone goed. Twintig van de EU-27 werken voortaan met de euro.
Al in 2003 in Thessaloniki, beloofde de Europese Raad de landen van de Balkan een EU-lidmaatschap. De leiders van Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kosovo, Noord-Macedonië, Montenegro en Servië grepen hun komst in Brussel op 23 juni aan om ontevredenheid en ongerustheid uit te spreken over de stilstand van de onderhandelingen. Noord-Macedonië is al kandidaat sinds 2004. Montenegro (sinds 2008), Servië en Albanië (2009), Bosnië-Herzegovina (2016). Tenslotte Kosovo dat nog geen echte kandidaat is zolang Servië dwarsligt en vijf EU-landen dat land niet eens erkennen. Van deze zes staat Montenegro het verst van de onderhandelingen.
Vier uur achtereen uitten de zes in de Europese Raad hun teleurstelling. De drie leiders die zelfs even hadden geweigerd naar Brussel te komen, kwamen vuurspuwend naar buiten. “Achttien jaar lang zijn wij al kandidaat. Maar het beraad moet nog steeds beginnen” mopperde Dimitar Kovačevski, de premier van Noord-Macedonië. Edi Rama, Albanië, vergeleek de EU met de val van het machtige Byzantium in 1453. “Daar werd over het geslacht van de engelen gediscussieerd, terwijl de stadmuren omvielen”. “Wij hebben totaal niets bereikt”, zo concludeerde Aleksander Vučič, de president van Servië. Hij had volop gelijk. Voor de zes werd de bijeenkomst een échec. Het drietal voorspelde Oekraïne land eenzelfde kater. Sussend zei de voorzitter van de Europese Raad, Charles Michel i, dat de inzet “het redynamiseren van de uitbreiding” was. Maar overtuigend was hij niet.
Volgens een hoge EU-diplomaat “moeten de zes kandidaten van de Westelijke Balken nu eindelijk eens doorpakken. Maatregelen nemen waardoor hun landsbestuur valt in te passen bij dat van de EU-landen. Daar komt niets van terecht. Zij kregen destijds veertien concrete opdrachten. Daarvan zijn er tot nu toe maar twee uitgevoerd”. Onderling zijn er wel verschillen. Servië, Kosovo en Bosnië-Herzegovina, dat door onderling getwist zelfs nauwelijks een staat genoemd kan worden, hinken achteraan. De diplomaat laat dan nog terzijde dat de EU niet graag arme landen met onstabiele regeringen aanhaakt. Laat staan de complete instabiele Balkan, berucht van de Joegoslavische oorlogen uit de jaren negentig.
Op de Europese landkaart vormen de zes een (intern overigens vaak sterk verdeeld) aaneengesloten blok. Met lede ogen ziet de EU hoe Rusland, Turkije en China met investeringen de Westelijke Balkan proberen in te palmen. Dat is dan weer een reden om de die landen vast te houden. Wellicht daarom roept de Europese Raad nu op tot “versnelling van het toetredingsproces”.
Intussen zijn er best wel zorgen over het “absorptievermogen”, van de EU om uit te groeien naar 36 landen. Krijgt de Commissie dan 36 leden, elk met hun eigen ambtelijke en politieke staf, opinies en gekoesterde nationale belangen? Moeten kleinere landen hun commissaris te zijner tijd dan maar opgeven? Blijft unanimiteit in alle belangrijke besluiten vereist? Gaat het Europees Parlement naar 1000 leden?
Al in 2019 zei Macron dat de EU, wil ze beheersbaar blijven, qua bestuur hervormd moet worden. En wel voordat nieuwe leden kunnen aanhaken. Volgens kanselier Scholz zijn meer meerderheidsbesluiten nodig. Dus waar nu in de Raad van Ministers nog unanimiteit staat voorgeschreven. Maar dit te veranderen ligt niet eenvoudig. De kleinere EU-landen beseffen dat zodra de eis van unanimiteit vervalt, zij overgeleverd zijn aan de rest. Grotere landen krijgen in Brussel altijd wel (grotendeels) hun zin. De “kleintjes” moeten, opdat ook naar hen geluisterd wordt, soms met een veto dreigen.
De reeks kleinere landen zal het vereiste van unanimiteit, laat staan het hebben van een commissaris in Brussel, nooit opgeven. Dit is geen voorspelling, maar de ervaring van de vorige uitbreidingsgolven, toen dat met alle macht is geprobeerd.
Een lang ambtelijk en politiek gevoelig proces van complexe onderhandelingen gaat altijd vooraf aan het verdrag van de toetreding (circa 3000 pagina’s tekst vol verplichtingen). Tien jaar tijdsverloop tussen aanmelding en aanvaarding door de Europese Raad is gebruikelijk.
Hoe dan ook zullen het karakter en de werking van de EU van haar instellingen met de komst van Oost-Europa en de Westelijke Balkan gevoelig veranderen. Neem de regels van rechtsstaat en de voorrang van de Europese boven de nationale grondwet en wetgeving. De EU krijgt die principes vandaag al niet opgelegd aan Hongarije en Polen. Tegelijk worden die waarden wel gezien als EU’s unique selling point.
Het principe van de EU als een gemeenschap van waarden (zoals persvrijheid en transparantie van het openbaar bestuur, geen corruptie) leeft op de Balkan en in Oost-Europa minder. “Corruptie heeft op de Balkan volop de overhand”, aldus persbureau EURACTIV in een beschouwing van 29 juni.
Volgens de gedetailleerde Atlas van Europese Waarden (Tilburg University) hebben bijvoorbeeld gendergelijkheid, xenofobie, homoseksualiteit, euthanasie of abortus als mensenrecht, ginds duidelijk minder belang. Migratie uit islamitische landen is daar een taboe. Terwijl godsdienst en het traditionele gezin dan wel zwaar wegen. De recente verkiezingen in Hongarije leren dat een autoritair bestuur met het nationale belang voorop door de bevolking democratisch gelegitimeerd werd. En dit ondanks een potje corruptie en beperkte mediavrijheid.
Veelzeggend is het bijvoorbeeld dat in geen van de twaalf Midden-Europese en Baltische landen sedert 2004 tot de EU toegetreden, een huwelijk tussen personen van hetzelfde geslacht is toegelaten. Iets wat elders in de EU zo langzamerhand toch de gewoonste zaak is. Er loopt dus een scheidslijn in politieke cultuur tussen het “oude Europa” en anderzijds Midden- en Oost-Europa en de Westelijke Balkan. Volgens het Commissierapport over de stand van de rechtsstaat in de EU van vandaag schuurt het daar al in Hongarije, Polen, Bulgarije, Roemenië, Kroatië, Slowakije, Slovenië, en ook Malta. Om dus over de reeks kandidaten nog maar te zwijgen.
De Vlaamse socioloog Tim Reeskens, medeauteur van genoemde atlas, concludeert dat Oekraïne cultureel dichter aansluit bij Rusland, dan bij de EU-buurlanden. Laat staan bij Nederland of Duitsland. Samengevat komt de EU te zijner tijd onvermijdelijk voor de vraag de Midden- en Oost-Europese en de Balkan regio hun eigen eeuwenoude bestuurlijke en culturele diversiteit te gunnen. Vandaag is zoiets in Brussel en verre omstreken nog totaal onbespreekbaar.
Volgens een beschouwing van Tom Naegels hierover in het Vlaamse dagblad De Standaard van 25 juni, moet de EU toch voorzichtig zijn om één grote humanistische waardengemeenschap te willen vormen. “Nog een staat erbij, met waarden die daar ver vanaf liggen, maakt het ‘gevecht om de ziel van Europa’ veel moeilijker”. Hevige discussies hierover, ja zelfs een schisma, liggen kortom in het vooruitzicht.
Ook in economische opzicht is de komst van Oekraïne veelbetekenend. Na de koplopers Duitsland, Frankrijk en Italië volgen dan voortaan Polen, Spanje en Oekraïne als de drie andere grotere lidstaten, gevolgd door dertig kleinere landen. Daarvan zijn Roemenië en daarna Nederland qua inwonertal dan de grootste. Om een voorbeeld te nemen: als agrarische grootmacht zal Oekraïne een enorme hap nemen uit het Europees landbouwbudget, en dit ten nadele van vooral Frankrijk, Duitsland en ook Nederland.
De Europese Raad omarmde het voorstel van president Macron en voorzitter Michel tot lancering van een groot-Europese Politieke Gemeenschap. Het project moet de kers op de taart worden van het EU-voorzitterschap i van Frankrijk2, per 1 juli gevolgd door de Tsjechische Republiek. Macron wil, onder het logo Wider Europe de landen waarmee Europa al regelmatig contact heeft lid van de conferentie maken. Het gaat om bijvoorbeeld de genoemde negen kandidaten, om kandidaat-land Turkije (sedert 1999!), het Verenigd Koninkrijk, Noorwegen, IJsland. De laatste drie hebben zich zoals bekend eerder van de EU afgekeerd maar worden zo weer binnengelokt.
Maar is er werkelijk behoefte aan wat het Algemeen Dagblad noemt “een zusje van de EU”? Of is dit weer een van de typisch Franse fratsen? Zo’n EPG is vanaf 1950 (Plan Pleven) elk decennium al weleens voorgesteld en dan altijd door Parijs. De andere hoofdsteden wezen dan op het verfijnde bestaande netwerk voor politiek en diplomatiek beraad van de EU zelf. Dus ging het niet door. Niet-EU landen hebben bovendien vaak al een associatieakkoord met de EU. Vrijwel alle landen van Europa hebben een permanente delegatie in Brussel. Vergeet ook niet de Europese Economische Ruimte i waarvan zowat alle landen in Europa (maar niet alle kandidaat-landen) lid zijn. Verder zit in Wenen de European Energy Community met als leden de EU-27 en de reeks EU-kandidaat-landen gelegen op de Balkan. Nogmaals in Wenen de meer bekende OVSE, waar alle Europese landen elkaar dagelijks treffen. En de Raad van Europa i in Straatsburg, met vrijwel dezelfde leden als de nieuwe beoogde club, ook al voorzien van een ambtelijk en diplomatiek apparaat. Onvermijdelijk gaat de conferentie volop dupliceren wat in de reeks genoemde fora al wordt besproken.
Het is de bedoeling komend halfjaar de leiders van de genoemde landen van Europa al bijeen te roepen. De eerste keer in Praag, Tsjechië, dan voorzitter van de EU-Raad. De vergaderingen komen alleen op “hoogste leiders niveau” bijeen. Doel is “het op gang brengen van politieke dialoog en samenwerking om de veiligheid, de stabiliteit en de welvaart op het Europese continent te verzekeren”, aldus de slotconclusies. Maar wat hebben bijvoorbeeld IJsland, Turkije en Ierland in zo’n mammoetconferentie elkaar te zeggen? President Zelenski noemde het project al meteen een zoethoudertje. De kandidaat-landen vrezen dat de nieuwe club dient om hen mee te laten praten, maar tegelijk in de EU nog jaren buiten de deur te houden.
Het Nederlandse kabinet is enthousiast (invloed D66?) en dus premier Rutte ook. “Nu praten we met hen over EU-uitbreiding, maar bij de echt inhoudelijke discussies moeten ze de deur uit. Ik snap hun frustratie”, aldus Rutte. Als gespreksonderwerpen noemde hij de “de verhouding tussen ons deel van de wereld en China/Rusland, migratie en overleg met de oostelijke kandidaat-landen”.
Wordt dit wellicht een praatbarak? Frankrijk heeft ooit de Euro-Arabische Dialoog in het leven geroepen. Het wilde een Europese Grondwet. En een opgetuigd Europees Nabuurschap beleid. Dan was er nog het MED-12 initiatief met twaalf landen gelegen aan de overzijde van de Middellandse Zee. In 1998 kwam vervolgens (met veel tamtam) het Euro Mediterrane Partnerschap tot stand, dat alweer grote verwachtingen opriep. Het vorige EU-voorzitterschap van Frankrijk werd in 2008 via president Nicolas Sarkozy i feestelijk bekroond met een Unie voor de Middellandse Zee. Tenslotte bepleitte Parijs tijdens de Griekse eurocrisis de vorming van een Europese Economische Regering. Van al die in Parijs bedachte projecten hoor je nog zelden. Ze zijn allemaal doodgebloed, afgezien dan van het nabuurschapsbeleid.
Of biedt het leggen om de EU van een ring van niet-EU landen – ooit al eens voorgesteld door de Nederlandse vicevoorzitter van de Commissie Frans Andriessen i (1981-1993) - mogelijk toch perspectief? Afwachten wat het op termijn wordt.
Voor het eerst sinds 2002 is een Europese Raad overheerst door het streven naar verregaande uitbreiding, zij het pas op termijn. De komst van negen Oost-Europese en Westelijke Balkan landen zal het karakter van de Europese Unie gevoelig wijzigen. “Het centrum van Europa verschuift dan van het midden naar het oosten”, concludeert commentator Sylvie Kaufmann in dagblad Le Monde. Dit heeft ook gevolgen voor de positie van Nederland. Tegelijk wordt met 35-plus landen de besluitvorming nóg moeilijker. Vooral de kleinere landen zullen hun recht om desnoods een veto uit te kunnen spreken echter nooit opgeven.
Dr. Jan Werts is journalist en publicist en promoveerde in 1991 op een dissertatie over de Europese Raad. Hij is voor het Montesquieu Instituut de vaste correspondent in Brussel.
Van Jan Werts verscheen onlangs het boek ‘The European Council in the Era of Crisis’. Als Brussels correspondent analyseert Werts in dit boek maar liefst twaalf crises sinds de verwerping van de Grondwet voor Europa in 2005. Het boek is hier verkrijgbaar en via de boekhandels Douwes. Voor een indruk van het boek, kunt u via deze link de omslag raadplegen.
[1] Een goed draaiende markteconomie, een stabiele democratie op basis van de rechtsstaat en de bestuurskracht om de bijna 100.000 pagina’s tellende Europese wetgeving na te leven, zijn de drie vereisten om lid te worden. Bovendien moet de EU zelf in staat zijn (financieel, bestuurlijk) nieuwe leden op te nemen. De Top van Kopenhagen in juni 2003 kwam dit zo overeen.
[2] Dat de Fransen de twee échte problemen van Europa – de energieprijzen en de inflatie – dit halfjaar niet konden oplossen, zij hen vergeven. De meningsverschillen zijn daarover te groot. Precies als in de jaren zeventig gaat hier om kwesties die vooral nationaal opgelost moeten worden, al willen zuidelijke landen dat niet erkennen.