Toelichting bij COM(2016)468 - Uniekader voor hervestiging - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)468 - Uniekader voor hervestiging. |
|---|---|
| bron | COM(2016)468   |
| datum | 13-07-2016 |
• Motivering en doel van het voorstel
De Unie werkt aan een geïntegreerd, duurzaam en alomvattend migratiebeleid dat gebaseerd is op solidariteit en een eerlijke verdeling van verantwoordelijkheden, en dat zowel in normale als in crisistijden efficiënt kan functioneren. De Europese migratieagenda 1 legde de basis voor de niet-aflatende werkzaamheden van de Commissie om de uitdagingen op zowel korte als lange termijn op het gebied van het beheer van migratiestromen efficiënt en volledig aan te pakken.
Hervestiging van onderdanen van derde landen of staatloze personen is een van de middelen waarmee ontheemden die internationale bescherming nodig hebben, de lidstaten legaal en veilig kunnen binnenkomen en bescherming kunnen krijgen zolang dat nodig is. Het is ook een instrument voor internationale solidariteit en gedeelde verantwoordelijkheid met derde landen die te maken hebben met een groot aantal ontheemden die internationale bescherming nodig hebben en die uit die landen dan wel van elders afkomstig zijn, alsook voor migratie en crisisbeheersing.
Hervestiging maakt integrerend deel uit van de bredere doelstelling om ervoor te zorgen dat bescherming kan worden geboden aan wie dat nodig heeft en om tegelijk irreguliere en gevaarlijke routes die worden gebruikt met het oog op een dergelijke bescherming te beperken, te voorkomen dat smokkelnetwerken daar baat bij hebben, en solidariteit te tonen met landen in regio’s waar een groot aantal personen die internationale bescherming nodig hebben als al dan niet binnenlands ontheemde verkeren, door de druk op deze landen te helpen verlichten.
Volgens de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de vluchtelingen (UNHCR) zal het aantal personen dat hervestiging nodig heeft, in 2017 wereldwijd naar schatting meer dan 1,19 miljoen bedragen, terwijl in 2015 slechts ongeveer 80 000 personen zijn hervestigd. De voorbije jaren heeft de UNHCR bij de Unie en haar lidstaten aangedrongen op ruimere toezeggingen inzake de opvang van vluchtelingen via duurzame hervestigingsprogramma’s, zoals de in 2012 gevoerde campagne van de Internationale Organisatie voor Migratie en vijf niet-gouvernementele organisaties die zich inzetten voor de bescherming van vluchtelingen, om tegen 2020 jaarlijks 20 000 personen te hervestigen 2 .
Zoals aangekondigd in haar mededeling van 6 april 2016 "Naar een hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel en een verbetering van de legale mogelijkheden om naar Europa te komen 3 " wil de Commissie een meer gestructureerd, geharmoniseerd en permanent kader voor hervestiging in de Unie creëren dat voortbouwt op bestaande ervaringen. Een dergelijk kader ter ondersteuning van toekomstige hervestigingsinspanningen in de Unie is nodig omdat het huidige gebrek aan een meer robuuste en collectieve aanpak van de Unie op het vlak van hervestiging de verwezenlijking van haar beleidsdoelstellingen in de weg staat. Hoewel hervestiging reeds jarenlang wordt toegepast in de EU, waren alle initiatieven tot dusver een compilatie van nationale of multilaterale programma’s, of ze waren ad hoc georganiseerd.
In het kader van het Europees Vluchtelingenfonds (EVF), en later van het Fonds voor asiel, migratie en integratie (AMIF), zijn verschillende hervestigingsaspecten op EU-niveau overeengekomen om te voorzien in gerichte financiële stimulansen, met name via gemeenschappelijke hervestigingsprioriteiten. Dit is aangevuld met praktische samenwerking tussen de lidstaten, onder andere via het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) en het Europees netwerk voor hervestiging.
Voortbouwend op de bestaande initiatieven voor hervestiging en toelating op humanitaire gronden in het EU-kader, en op de ervaring die is opgedaan met nationale hervestigingsprogramma’s, wordt met dit wetgevingsvoorstel beoogd een Uniekader voor hervestiging in te stellen om het hervestigingsbeleid van de Unie te bevorderen en te voorzien in een collectieve en geharmoniseerde aanpak met een uniforme procedure. Zo zouden de verschillen tussen de nationale hervestigingspraktijken kunnen worden beperkt en zou de Unie sterker staan om haar beleidsdoelstellingen ook wereldwijd te verwezenlijken. De Unie moet in internationale fora met één stem kunnen spreken, een gezamenlijke toezegging doen om bij te dragen aan mondiale hervestigingsinitiatieven en zo meer zichtbaarheid geven aan de inspanningen van de EU om haar internationale partners te overtuigen hun deel van de verantwoordelijkheid op zich te nemen, en tegelijk de hervestigingsinspanningen van de lidstaten geleidelijk opvoeren.
Het voorstel heeft met name tot doel: te voorzien in een gemeenschappelijke aanpak voor de veilige en legale binnenkomst in de EU van onderdanen van derde landen die internationale bescherming nodig hebben, en hen tevens te beschermen tegen uitbuiting door netwerken van mensensmokkelaars, en te voorkomen dat ze hun leven in gevaar brengen wanneer ze Europa proberen te bereiken; de druk van spontane aankomsten op de asielstelsels van de lidstaten te helpen verlichten; gedeelde verantwoordelijkheid op het gebied van bescherming mogelijk te maken met landen die te maken hebben met een groot aantal ontheemden die internationale bescherming nodig hebben en die uit die landen dan wel van elders afkomstig zijn, en de druk op die landen te helpen verlichten; een gemeenschappelijke bijdrage op EU-niveau te leveren aan de wereldwijde hervestigingsinspanningen.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
Het voorstel is consistent en complementair met de volgende initiatieven voor hervestiging en toelating op humanitaire gronden op EU-niveau.
Op 20 juli 2015 hebben de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, conclusies 4 aangenomen betreffende het hervestigen middels multilaterale en nationale regelingen van 22 504 personen die duidelijk bescherming nodig hebben, samen met geassocieerde staten, op basis van de aanbeveling van de Commissie over een Europese hervestigingsregeling 5 voor de hervestiging van 20 000 personen. De Commissie brengt regelmatig verslag uit over de uitvoering van die conclusies, met name door middel van haar verslagen over herplaatsing en hervestiging 6 .
Op 15 december 2015 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan een aanbeveling inzake een vrijwillige regeling voor toelating op humanitaire gronden met Turkije 7 om te zorgen voor solidariteit en gedeelde verantwoordelijkheid met Turkije voor de bescherming van personen die door het conflict in Syrië ontheemd zijn geraakt in Turkije. Veel elementen daarvan maakten deel uit van de tenuitvoerlegging van de verklaring EU-Turkije van 18 maart 2016. In de verklaring EU-Turkije is overeengekomen dat voor elke Syriër die vanaf de Griekse eilanden naar Turkije wordt teruggestuurd, een andere Syriër vanuit Turkije in de EU zal worden hervestigd, rekening houdend met de kwetsbaarheidscriteria van de VN.
Op 21 maart 2016 heeft de Commissie een voorstel ingediend voor een besluit van de Raad tot wijziging van Besluit (EU) 2015/1601 van de Raad tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en Griekenland 8 . Dit voorstel biedt de lidstaten de mogelijkheid om gebruik te maken van 54 000 plaatsen die initieel voor herplaatsing waren bestemd, om Syriërs uit Turkije toe te laten via hervestiging, toelating op humanitaire gronden of andere legale mogelijkheden. De lidstaten zouden het aantal Syriërs dat vanuit Turkije op hun grondgebied is hervestigd, dus in mindering kunnen brengen op het aantal te herplaatsen personen. Deze aantallen zouden bovenop de toezeggingen in het kader van de conclusies over hervestiging van 20 juli 2015 komen.
De voorgestelde verordening is een essentieel onderdeel van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel en is volledig consistent met het eerste op 4 mei 2016 gepresenteerde pakket wetgevingsvoorstellen tot hervorming ervan, waaronder een voorstel voor een herschikking van de "Dublin III"-verordening 9 , een voorstel voor een herschikking van de Eurodac-verordening 10 en een voorstel voor de oprichting van een asielagentschap van de Europese Unie 11 , en met het tweede pakket wetgevingsvoorstellen, waaronder het voorstel tot hervorming van de richtlijn asielprocedures 12 , de richtlijn opvangvoorzieningen 13 en de richtlijn asielnormen 14 .
Dankzij het in het voorstel voor de hervorming van de Dublin III-verordening opgenomen billijkheidsmechanisme zal rekening worden gehouden met het aantal daadwerkelijk door de lidstaten hervestigde personen die internationale bescherming nodig hebben. Bij de berekening van het corrigerende toewijzingsmechanisme zal het aantal hervestigde personen worden toegevoegd aan het aantal verzoeken om internationale bescherming. Zo wordt het belang onderkend van de inspanningen om te zorgen voor legale en veilige mogelijkheden om naar Europa te komen.
Met het oog op de verenigbaarheid met het asielacquis dient aan personen die voor hervestiging zijn geselecteerd, internationale bescherming te worden verleend. Bijgevolg moeten de in het asielacquis vervatte bepalingen inzake internationale bescherming van toepassing zijn zodra hervestigde personen zich op het grondgebied van de lidstaten bevinden. Bovendien is het wenselijk Verordening xxxx/xx/EU [nieuwe herschikte Eurodac-verordening] te wijzigen om ervoor te zorgen dat de lidstaten gegevens van hervestigde personen kunnen opslaan in het Eurodac-systeem, waarin zij worden behandeld als personen die om internationale bescherming verzoeken, zelfs als zij geen verzoek om internationale bescherming in de lidstaten hebben ingediend. Zo zouden de lidstaten mogelijke secundaire stromen van hervestigde personen vanuit de lidstaat van hervestiging naar andere lidstaten kunnen volgen.
[Het asielagentschap van de Europese Unie] zal een rol spelen bij de tenuitvoerlegging van het hervestigingskader, aangezien de lidstaten het agentschap zullen kunnen vragen hen bij te staan om de technische samenwerking te coördineren en het delen van infrastructuur te vergemakkelijken, in overeenstemming met het voorstel voor de oprichting van een asielagentschap van de Europese Unie.
Het welslagen of falen van hervestiging is ook afhankelijk van een vroegtijdige, doeltreffende en succesvolle integratie van hervestigde personen. Het op 7 juni 2016 gepresenteerde actieplan inzake de integratie van onderdanen van derde landen 15 zal ook een bijdrage leveren in dit verband. Een van de prioritaire acties van het plan bestaat erin maatregelen voorafgaand aan vertrek/aankomst te nemen die zowel de nieuwkomers als de gastgemeenschap ten goede komen. Deze maatregelen kunnen nuttig zijn voor alle personen die op legale wijze naar de EU zijn gekomen, ongeacht hun beweegreden, maar kunnen met name belangrijk zijn om vluchtelingen voor te bereiden op hervestiging.
Deze verordening moet worden toegepast onverminderd het bepaalde in Richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden.
De inzet van verschillende beleidsmaatregelen en instrumenten om de diplomatieke, technische en financiële samenwerking van de Unie met derde landen op het gebied van migratiebeheer te versterken, is van bijzonder belang. Zoals aangekondigd in de mededeling van de Commissie over een nieuw partnerschapskader met derde landen in het kader van de Europese migratieagenda 16 zal de Unie trachten partnerschappen te sluiten met cruciale derde landen van herkomst en doorreis via een coherente aanpak op maat waarbij de Unie en haar lidstaten op gecoördineerde wijze handelen. Met dit partnerschapskader moet onder andere meer steun worden verleend aan mensen in nood in hun landen van herkomst en doorreis, en een reëel perspectief op hervestiging in de Unie worden geboden om irreguliere en gevaarlijke reizen te ontmoedigen en levens te redden. Met dit wetgevingsvoorstel wordt aangetoond dat de EU vastbesloten is om de landen met de zwaarste migratiedruk te helpen en gevaarlijke reizen te ontmoedigen door alternatieve legale mogelijkheden te bieden.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
Dit voorstel is in overeenstemming met het brede langetermijnbeleid inzake beter migratiebeheer dat de Commissie heeft uiteengezet in de Europese migratieagenda, waarin de politieke beleidslijnen van voorzitter Juncker zijn uitgewerkt tot een reeks samenhangende en elkaar onderling versterkende maatregelen die zijn gebaseerd op vier pijlers: een beperking van de stimulansen voor irreguliere migratie, de beveiliging van de buitengrenzen en het redden van levens, een krachtig asielbeleid en een nieuw beleid voor legale migratie.
Dit voorstel, waarbij verder uitvoering wordt gegeven aan de doelstelling om het asielbeleid van de Unie te versterken, moet worden beschouwd als een onderdeel van het bredere beleid op EU-niveau voor de opbouw van een robuust en doeltreffend systeem voor duurzaam migratiebeheer voor de toekomst.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Dit voorstel maakt deel uit van de maatregelen die samen het gemeenschappelijk Europees asielstelsel vormen. Het beoogt bij te dragen aan het beheer van de instroom van onderdanen van derde landen of staatloze personen die verzoeken om internationale bescherming, door te voorzien in legale mogelijkheden voor internationale bescherming in partnerschap en in samenwerking met derde landen. Het voorstel strekt ertoe een Uniekader voor hervestiging vast te stellen met gemeenschappelijke procedures voor de toelating van onderdanen van derde landen en staatloze personen die internationale bescherming nodig hebben, vanuit een geselecteerd derde land waar zij als al dan niet binnenlands ontheemde verkeren, op het grondgebied van de lidstaten, teneinde hun internationale bescherming te bieden. Het voorstel is derhalve gebaseerd op artikel 78, lid 2, onder d), (gemeenschappelijke procedures), en g) (partnerschap en de samenwerking met derde landen), VWEU. Deze rechtsgrondslag vereist de gewone wetgevingsprocedure.
• Variabele geometrie
Overeenkomstig de bepalingen van het aan het VWEU gehechte Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, nemen het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet deel aan de aanneming door de Raad van overeenkomstig deel III, titel V, VWEU voorgestelde maatregelen. Binnen een termijn van drie maanden na de indiening van een voorstel of een initiatief kunnen het Verenigd Koninkrijk en Ierland de Raad ervan in kennis stellen dat zij wensen deel te nemen aan de aanneming en toepassing van de voorgestelde maatregelen, of te allen tijde na de aanneming ervan, dat zij de maatregel aanvaarden.
Overeenkomstig de bepalingen van het aan het VWEU gehechte Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken neemt Denemarken niet deel aan de aanneming door de Raad van overeenkomstig deel III, titel V, VWEU voorgestelde maatregelen. Denemarken kan te allen tijde, overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen, de andere lidstaten mededelen dat het alle geldende desbetreffende maatregelen die zijn vastgesteld op basis van titel V, VWEU, volledig wenst toe te passen.
De Europese Gemeenschap heeft overeenkomsten gesloten met IJsland, Noorwegen, Zwitserland en Liechtenstein waarbij deze landen bij het 'Dublin/Eurodac-acquis' worden betrokken. Dit voorstel houdt geen ontwikkeling in van het Dublin/Eurodac-acquis en de geassocieerde staten zijn derhalve niet verplicht om, nadat het Europees Parlement en de Raad deze verordening hebben aangenomen, de Commissie ervan in kennis te stellen dat zij deze verordening aanvaarden. De geassocieerde staten kunnen evenwel besluiten vrijwillig deel te nemen aan het bij deze verordening vastgestelde Uniekader voor hervestiging.
• Subsidiariteit
Een zekere harmonisatie van de hervestigingspraktijken van de lidstaten maakt het waarschijnlijker dat personen die in aanmerking komen voor hervestiging, niet zullen weigeren te worden hervestigd in een bepaalde lidstaat in plaats van in een andere lidstaat. Een dergelijke harmonisatie zou de Unie ook meer invloed geven ten aanzien van derde landen in de beleids- en politieke dialoog en op het vlak van gedeelde verantwoordelijkheid met derde landen die te maken hebben met een groot aantal ontheemden die internationale bescherming nodig hebben en die uit die landen dan wel van elders afkomstig zijn. Gezien de draagwijdte en de gevolgen van het Uniekader voor hervestiging kunnen deze doelstellingen beter op het niveau van de Unie worden bereikt dan door de lidstaten alleen.
• Evenredigheid
De vorm van een verordening en de inhoud ervan gaan niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen van het voorstel te bereiken, namelijk a) de verschillen tussen de nationale hervestigingspraktijken en -procedures beperken, b) voorzien in de legale en veilige aankomst op het grondgebied van de lidstaten voor onderdanen van derde landen of staatloze personen die internationale bescherming nodig hebben, c) het risico van een grootschalige irreguliere instroom van onderdanen van derde landen of staatloze personen op het grondgebied van de lidstaten helpen beperken en zo de druk van spontane aankomsten op de asielstelsels van de lidstaten verlichten, d) blijk geven van solidariteit met landen in regio's die te maken hebben met een groot aantal ontheemden die internationale bescherming nodig hebben en die uit die regio dan wel van elders afkomstig zijn, door de druk op deze landen te helpen verlichten, e) de doelstellingen van het buitenlands beleid van de Unie helpen te verwezenlijken door de invloed van de Unie op derde landen te vergroten en f) doeltreffend bijdragen tot algemene hervestigingsinitiatieven door in internationale fora en met derde landen met één stem te spreken.
De inhoud bouwt voort op de ervaring met bestaande hervestigingsinitiatieven in het EU-kader en de bestaande hervestigingspraktijken van de lidstaten, met name de operationele standaardprocedures voor de tenuitvoerlegging van de in de verklaring EU-Turkije van 18 maart 2016 vervatte hervestigingsregeling met Turkije.
• Keuze van het instrument
Er is gekozen voor een verordening om de mate van convergentie van de hervestigingsprocedure af te stemmen op die van de asielprocedure, waarvoor eveneens een verordening wordt voorgesteld. Voortbouwend op de bestaande hervestigingspraktijken van de lidstaten, met name de operationele standaardprocedures voor de tenuitvoerlegging van de in de verklaring van 18 maart 2016 vervatte hervestigingsregeling met Turkije, kan met een verordening een grotere mate van convergentie van die hervestigingspraktijken worden bereikt dan met een richtlijn, die niet rechtstreeks van toepassing is en aan de lidstaten de vrijheid laat om de vorm en wijze van tenuitvoerlegging te kiezen. Deze grotere mate van convergentie zal meer synergieën mogelijk maken bij de tenuitvoerlegging van het Uniekader voor hervestiging en zal personen die in aanmerking komen voor hervestiging, ontmoedigen om de hervestiging in een bepaalde lidstaat te weigeren, alsook secundaire stromen van hervestigde personen ontmoedigen. Voorts zullen de jaarlijkse hervestigingsplannen van de Unie en de gerichte hervestigingsregelingen van de Unie, die essentieel zijn voor de operationalisering van het Uniekader voor hervestiging, naar verwachting worden goedgekeurd door de instellingen van de Unie, waarvoor een verordening het geschikte instrument is.
3. RESULTATEN VAN DE RAADPLEGING VAN DE BELANGHEBBENDEN
De lidstaten en geassocieerde staten, alsook de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor vluchtelingen (UNHCR), de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) en het EASO zijn geraadpleegd in het kader van de zesde bijeenkomst van het forum hervestiging en herplaatsing op 6 april 2016. Deze belanghebbenden zijn geraadpleegd op basis van een discussiedocument dat aan hen was toegezonden vóór de vergadering.
Al deze belanghebbenden waren het eens over de noodzaak van grotere inspanningen om veilige en legale mogelijkheden voor internationale bescherming in de Unie te bieden om gevaarlijke en irreguliere aankomsten te vermijden. Tal van belanghebbenden wezen op de verantwoordelijkheid van de Unie om een zichtbare rol op zich te nemen in de wereldwijde hervestigingsinspanningen en op de behoefte aan meer coördinatie van de hervestigingsinspanningen van de lidstaten.
Terwijl sommigen pleitten voor een juridisch bindend kader met een deelname van alle lidstaten op basis van een gezamenlijke Europese hervestigingstoezegging en gedeelde verantwoordelijkheid tussen de lidstaten op basis van een billijke verdeelsleutel, waren anderen meer voorstander van vrijwillige toezeggingen door de lidstaten.
Algemeen werd erkend dat hervestiging in bepaalde omstandigheden kan worden gebruikt als hefboom in de beleids- en politieke dialoog met derde landen, eventueel ook door middel van gerichte strategieën op maat.
Een aantal belanghebbenden herinnerde aan de besprekingen over de operationele standaardprocedures voor de tenuitvoerlegging van de in de verklaring EU-Turkije van 18 maart 2016 vervatte hervestigingsregeling met Turkije en beraadde zich over de mogelijkheid om een aantal elementen daarvan over te nemen in een gemeenschappelijke hervestigingsaanpak van de Unie. Hoewel een aantal lidstaten voorstander was van de mogelijkheid om infrastructuur te delen en gezamenlijke selectiemissies uit te voeren om de kosten te beperken, waren de meesten tegen gezamenlijke regelingen, ook op het vlak van veiligheidscontroles.
Veel belanghebbenden wezen op de bijzondere rol van de UNHCR in het proces, met name wat betreft de identificatie van personen die in aanmerking komen voor hervestiging. Er werd ook gepleit voor de mogelijkheid voor andere actoren, zoals het EASO en de IOM, om een belangrijke rol te spelen bij de uitvoering van praktische regelingen.
Alle lidstaten wezen op het belang van financiering door de Unie ter ondersteuning van de hervestigingsinspanningen.
• Grondrechten
Dit voorstel doet geen afbreuk aan het recht op asiel en de bescherming tegen refoulement in overeenstemming met de artikelen 18 en 19 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna 'het Handvest' genoemd). Bij de opzet van het hervestigingsprogramma van de Unie, en met name bij de vaststelling van de toelatingscriteria voor hervestiging in artikel 5 van het voorstel, alsook bij de vaststelling van de hervestigingsprocedure in de artikelen 10 en 11 van het voorstel is naar behoren rekening gehouden met de noodzaak om de rechten van het kind, het recht op een familie- en gezinsleven en het in respectievelijk de artikelen 24, 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde recht op bescherming van persoonsgegevens te bevorderen en te eerbiedigen.
In dit verband moet bij de uitvoering en de toepassing van deze verordening en de op basis daarvan vastgestelde gedelegeerde handelingen bijzondere aandacht worden besteed aan de in het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind neergelegde rechten en beginselen.
Ook in het licht van het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (Verdrag van Istanbul) moet een genderbewuste aanpak worden gevolgd bij de uitlegging en toepassing van deze verordening.
Het voorstel onderschrijft ook de algemene beginselen van gelijkheid en non-discriminatie, aangezien het een uitdrukkelijk verbod op discriminatie voor de lidstaten bevat, onder meer op grond van geslacht, ras, kleur, etnische of sociale afkomst, genetische kenmerken, taal, godsdienst of overtuiging, politieke of andere opvattingen, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte, een handicap, leeftijd of seksuele geaardheid wanneer bij de identificatie van de onderdanen van derde landen of staatloze personen rekening wordt gehouden met sociale of culturele banden of andere kenmerken die de integratie in het deelnemende land kunnen vergemakkelijken. Dit geldt niet wanneer een verschillende behandeling noodzakelijk is voor de toepassing van de relevante bepalingen van een gerichte hervestigingsregeling van de Unie en van de toelatingscriteria overeenkomstig artikel 5, onder a) en b).
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Voor elke in het kader van dit voorstel hervestigde persoon zullen de lidstaten die deelnemen aan Verordening (EU) nr. 516/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 tot oprichting van het Fonds voor asiel, migratie en integratie (AMIF) recht hebben op 10 000 EUR uit de begroting van de Unie. Het maximale totaalaantal jaarlijks in de Unie te hervestigen personen zal worden vastgesteld aan de hand van uitvoeringshandelingen van de Raad voor de vaststelling van jaarlijkse hervestigingsplannen.
Het begrotingsjaar 2017 moet worden beschouwd als een overgangsjaar tussen de hervestigingsregeling in het kader van de conclusies van 20 juli 2015 betreffende het hervestigen middels multilaterale en nationale regelingen van 22 504 personen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben, samen met geassocieerde staten, en de inwerkingtreding van dit voorstel. De gevolgen voor de begroting voor 2017 zouden bijgevolg beperkter moeten zijn dan voor de daaropvolgende jaren.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
Het voorstel voorziet in een Uniekader voor hervestiging voor de jaarlijkse hervestiging van een aantal onderdanen van derde landen of staatloze personen op het grondgebied van de lidstaten.
Het moet de Unie in staat stellen te voorzien in de legale en veilige aankomst voor onderdanen van derde landen of staatloze personen die internationale bescherming nodig hebben, bijdragen tot een vermindering van het risico van een grootschalige irreguliere instroom, op het grondgebied van de lidstaten, van onderdanen van derde landen of staatloze personen die internationale bescherming nodig hebben, en bijdragen aan internationale hervestigingsinitiatieven.
In dit wetgevingsvoorstel worden de essentiële elementen van het kader vastgesteld, zoals gemeenschappelijke EU-regels inzake de toelating van onderdanen van derde landen via hervestiging, met inbegrip van de regels inzake de toelatingscriteria en uitsluitingsgronden, de standaardprocedures voor alle stadia van het hervestigingsproces, de aan hervestigde personen toe te kennen status, de besluitvormingsprocedures om eenvormige voorwaarden voor de uitvoering van het kader te waarborgen en de financiële ondersteuning van de hervestigingsinspanningen van de lidstaten. De tenuitvoerlegging ervan zal onder andere de opstelling van jaarlijkse hervestigingsplannen van de Unie door middel van uitvoeringshandelingen van de Raad omvatten en de vaststelling van gerichte hervestigingsregelingen van de Unie door middel van uitvoeringshandelingen van de Commissie.
De belangrijkste elementen van het voorstel worden hieronder weergegeven.
– Hervestiging
Hervestiging betekent het toelaten van onderdanen van derde landen die internationale bescherming nodig hebben en die als ontheemde verkeren binnen of buiten het land waarvan zij de nationaliteit hebben, tot het grondgebied van de lidstaten, met het oog op de verlening van internationale bescherming. Hetzelfde geldt voor staatloze personen die internationale bescherming nodig hebben en die als ontheemde verkeren binnen of buiten het land waar zij vroeger gewoonlijk verbleven.
– Regio’s of derde landen van waaruit hervestiging moet plaatsvinden
In de uitvoeringshandelingen voor de vaststelling van gerichte hervestigingsregelingen van de Unie en de jaarlijkse hervestigingsplannen van de Unie dienen de Commissie en de Raad bij de vaststelling van de regio's of derde landen van waaruit de hervestiging moet plaatsvinden, rekening te houden met een aantal factoren die een indicator zijn voor de situatie van personen die bescherming nodig hebben, de landen van waaruit hervestiging moet plaatsvinden en het aantal personen dat internationale bescherming nodig heeft en als ontheemde in de specifieke regio’s of derde landen verkeert. Een doeltreffende samenwerking van derde landen met de Unie op het gebied van migratie en asiel is een belangrijk element waarop de Commissie haar besluit zal baseren. Deze samenwerking moet tot uiting komen in de inspanningen van derde landen ter beperking van het aantal onderdanen van derde landen of staatloze personen dat op irreguliere wijze de grenzen van de Unie overschrijdt vanuit het eigen grondgebied, in hun samenwerking met de Unie op het gebied van overname en terugkeer van onderdanen van derde landen of staatloze personen die irregulier op het grondgebied van de lidstaten verblijven, en in een uitbreiding van hun capaciteit voor de opvang en bescherming van personen die internationale bescherming nodig hebben, onder andere door de ontwikkeling van een doeltreffend asielstelsel.
– Te hervestigen personen
In dit wetgevingsvoorstel worden toelatingscriteria (artikel 5) en uitsluitingsgronden (artikel 6) vastgesteld voor personen die in aanmerking kunnen komen voor hervestiging. Bovendien moet worden voldaan aan het vereiste dat de betrokkene onder het toepassingsgebied valt van elke gerichte door middel van een uitvoeringshandeling van de Commissie vastgestelde hervestigingsregeling van de Unie. Dit voorstel verleent niet het recht om te worden toegelaten tot het grondgebied van de lidstaten met het oog op de verlening van internationale bescherming.
Inhoudsopgave
- (a)Wie komt in aanmerking?
- (b)Uitsluiting
- (a)Gewone procedure
- (b)Versnelde procedure
- (c)Gedelegeerde bevoegdheden om de standaardprocedures te wijzigen
- (a)Comité op hoog niveau inzake hervestiging
- (b)Uitvoeringshandeling van de Raad voor de vaststelling van een jaarlijks hervestigingsplan van de Unie
- (c)Uitvoeringshandeling van de Commissie voor de vaststelling van een gerichte hervestigingsregeling van de Unie
In de mogelijkheid tot hervestiging wordt voorzien voor onderdanen van derde landen of staatloze personen die niet alleen als ontheemde in een ander land verkeren maar ook in hun eigen land ontheemd zijn geraakt, uit gegronde vrees voor vervolging of omdat er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat ze een reëel risico zouden lopen op ernstige schade.
Personen die behoren tot minstens een van de volgende kwetsbaarheidscategorieën - vrouwen en meisjes die gevaar lopen; kinderen en jongeren die gevaar lopen, inclusief niet-begeleide kinderen; overlevenden van geweld en/of martelingen, ook op grond van geslacht; personen met medische behoeften of een handicap; personen die juridische en/of fysieke bescherming nodig hebben, en personen die sociaaleconomisch kwetsbaar zijn - dienen in aanmerking te komen voor hervestiging in het kader van gerichte hervestigingsregelingen van de Unie. Personen die familiebanden hebben met onderdanen van derde landen of staatloze personen, of burgers van de Unie die legaal in een lidstaat verblijven of die te hunnen laste zijn, dienen eveneens in aanmerking te komen. Door de opneming van sociaaleconomisch kwetsbare personen en personen met familiebanden worden de klassieke categorieën voor hervestiging zoals die doorgaans worden toegepast na verwijzing door de UNHCR, verruimd en wordt de aanpak gevolgd die is overeengekomen in de operationele standaardprocedures voor de tenuitvoerlegging van de in de verklaring EU-Turkije van 18 maart 2016 vervatte hervestigingsregeling met Turkije.
De lidstaten mogen geen onderdanen van derde landen of staatloze personen hervestigen die niet voldoen aan de toelatingscriteria of voor wie een verplichte uitsluitingsgrond geldt.
De verplichte uitsluitingsgronden omvatten: a) de uitsluitingsgronden van de verordening inzake asielnormen 17 - die welke gelden voor personen die anderszins in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, moeten ook gelden voor personen die als vluchteling kunnen worden erkend; b) de gronden voor weigering van toegang aan de grens 18 ; c) de gronden voor niet-verlenging of intrekking van een verblijfsvergunning overeenkomstig de verordening inzake asielnormen.
Personen die gedurende de laatste vijf jaar vóór de hervestiging op irreguliere wijze zijn binnengekomen, irregulier verbleven hebben of geprobeerd hebben irregulier binnen te komen op het grondgebied van de lidstaten, dienen eveneens te worden uitgesloten. Voorts dienen ook personen van hervestiging te worden uitgesloten die reeds zijn hervestigd door een andere lidstaat in het kader van een gerichte hervestigingsregeling van de Unie of van de uitvoering van de bestaande hervestigingsinitiatieven van de Unie. Uitsluiting geldt ook voor onderdanen van derde landen en staatloze personen die een lidstaat in de laatste vijf jaar vóór de hervestiging heeft geweigerd te hervestigen.
Op grond van de facultatieve uitsluitingsgrond mogen lidstaten de hervestiging van onderdanen van derde landen of staatloze personen weigeren voor wie op het eerste gezicht een van de in artikel 6, lid 1, onder a) of b) genoemde uitsluitingsgronden geldt.
De lidstaten kunnen voorzien in voorafgaandelijk overleg alvorens de uitsluitingsgronden toe te passen.
– Standaardprocedures voor hervestiging
Dit voorstel voorziet in gemeenschappelijke standaardprocedures die voortbouwen op de ervaring van de lidstaten op het gebied van hervestiging en op de normen die zij daarbij hanteren, waaronder de operationele standaardprocedures voor de tenuitvoerlegging van de in de verklaring EU-Turkije van 18 maart 2016 vervatte hervestigingsregeling met Turkije. Het Uniekader voor hervestiging moet voorzien in twee soorten standaardprocedures voor hervestiging: een gewone en een versnelde hervestigingsprocedure. In elke gerichte hervestigingsregeling van de Unie zal worden vastgesteld welke procedurele standaardvoorschriften op de uitvoering daarvan van toepassing dienen te zijn.
De gewone procedure sluit aan bij de hervestigingsnormen en -praktijken die doorgaans worden toegepast door de lidstaten. Ze berust op de vaststelling van een volledige vluchtelingenstatus in het derde land, waarbij de lidstaten aan de hervestigde onderdanen van derde landen of staatloze personen bij voorkeur de vluchtelingenstatus, of anders de subsidiaire status toekennen. De procedure moet zo spoedig mogelijk worden uitgevoerd, en uiterlijk binnen acht maanden nadat de lidstaten de onderdanen van derde landen of de staatloze personen hebben geregistreerd. Deze termijn kan met vier maanden worden verlengd.
Hieronder worden de verschillende stappen van de procedure in detail weergegeven.
De lidstaten identificeren personen ten aanzien van wie zij de hervestigingsprocedure willen uitvoeren, hetzij na verwijzing door de UNHCR of, in voorkomend geval, door het [asielagentschap van de Europese Unie] of relevante internationale instanties, of door de lidstaten zelf, zonder een dergelijke verwijzing. Wanneer de lidstaten hun identificatie baseren op een verwijzing van een van deze entiteiten, kunnen zij hen verzoeken om een volledige beoordeling om na te gaan of de onderdanen van derde landen of de staatloze personen voldoen aan de eisen voor een specifieke gerichte hervestigingsregeling van de Unie, en of ze onder een van de in artikel 5, onder b), i), vastgestelde kwetsbaarheidscategorieën vallen. In het geval van een verwijzing door de UNHCR kunnen de lidstaten de UNHCR bovendien verzoeken om een volledige beoordeling om na te gaan of de personen die naar hen zijn verwezen, als vluchteling in de zin van het Verdrag van Genève van 1951 kunnen worden erkend.
Na registratie van de onderdanen van derde landen of de staatloze personen ten aanzien van wie zij de hervestigingsprocedure willen uitvoeren, beoordelen de lidstaten of deze personen voldoen aan de toelatingscriteria van artikel 5 en of zij niet zijn uitgesloten krachtens de in artikel 6, lid 1, genoemde gronden.
In geval van een positief besluit kennen de lidstaten aan de te hervestigen personen de vluchtelingenstatus of de status van subsidiaire bescherming toe. Het besluit tot toekenning van de vluchtelingenstatus of de status van subsidiaire bescherming heeft dezelfde werking als een besluit tot toekenning van de vluchtelingenstatus of de status van subsidiaire bescherming als bedoeld in de artikelen 13 en 19 van de verordening [inzake asielnormen], zodra de betrokkene op het grondgebied van een lidstaat is aangekomen.
Na een positief besluit zijn de lidstaten bereid alle regelingen te treffen die nodig zijn voor het vertrek van de onderdanen van derde landen of de staatloze personen en bieden zij een oriëntatieprogramma vóór vertrek aan om een snelle, vlotte en doeltreffende integratie in het gastland te vergemakkelijken.
Alle voor de hervestigingsprocedure verzamelde persoonsgegevens dienen gedurende maximaal vijf jaar vanaf de datum van hervestiging te worden opgeslagen. Deze periode wordt noodzakelijk geacht om de lidstaten de mogelijkheid te bieden onderdanen van derde landen of staatloze personen die reeds zijn hervestigd door één lidstaat, of die in de loop van de laatste vijf jaar hervestiging naar een lidstaat weigerden, uit te sluiten van hervestiging, zoals bepaald in dit voorstel.
Vanaf het moment dat de persoon ten aanzien van wie een positief besluit is genomen, op het grondgebied van de lidstaten aankomt, dienen de in het asielacquis opgenomen bepalingen inzake de inhoud van internationale bescherming van toepassing te zijn, met inbegrip van de in de Dublinverordening opgenomen regels die secundaire bewegingen van begunstigden van internationale bescherming moeten voorkomen 19 , en de in de richtlijn langdurig ingezetenen, zoals gewijzigd bij de verordening inzake asielnormen, opgenomen regels 20 .
Hervestiging moet de voorkeur krijgen boven internationale bescherming op het grondgebied van de lidstaten, en mag geen doublure vormen met een asielprocedure. Bijgevolg zijn verzoeken om internationale bescherming van personen die via een gewone procedure worden hervestigd en voor wie een volledige beoordeling van hun erkenning als vluchteling en als begunstigde van subsidiaire bescherming is verricht, niet ontvankelijk.
De versnelde procedure sluit aan bij de aanpak die is overeengekomen in de operationele standaardprocedures voor de tenuitvoerlegging van de in de verklaring EU-Turkije van 18 maart 2016 vervatte hervestigingsregeling met Turkije. Deze procedure wordt toegepast wanneer er specifieke humanitaire gronden zijn of wanneer dringend juridische of fysieke bescherming nodig is waardoor een snelle toelating van onderdanen van derde landen of staatloze personen op het grondgebied van de lidstaten gerechtvaardigd is. Een dergelijke procedure moet zo spoedig mogelijk worden uitgevoerd, en uiterlijk binnen vier maanden vanaf het ogenblik dat de lidstaten de onderdanen van derde landen of de staatloze personen hebben geregistreerd. Deze termijn kan met twee maanden worden verlengd. Hoewel hetzelfde niveau van veiligheidscontroles geldt als bij de gewone procedure, dient bij de beoordeling van de behoefte aan internationale bescherming van onderdanen van derde landen of staatloze personen uitsluitend te worden beoordeeld of zij in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, zonder na te gaan of zij in aanmerking komen voor de vluchtelingenstatus.
Anders dan bij de gewone procedure moeten personen die worden hervestigd via de versnelde procedure, zonder dat wordt nagegaan of zij in aanmerking komen voor de vluchtelingenstatus, na toelating tot de lidstaat van hervestiging kunnen verzoeken om internationale bescherming. De lidstaat waar de persoon is hervestigd, is verantwoordelijk voor de behandeling van een dergelijk verzoek. In de verordening inzake asielprocedures moet worden bepaald dat de lidstaten de begrippen eerste land van asiel en veilig derde land niet toepassen bij de behandeling van het verzoek 21 .
Er moet worden voorzien in een zekere flexibiliteit om de standaardprocedure aan te passen teneinde rekening te houden met de specifieke omstandigheden van een derde land van waaruit hervestiging moet plaatsvinden in het kader van een specifieke gerichte hervestigingsregeling van de Unie. Door middel van gedelegeerde handelingen overeenkomstig de procedure van artikel 11 wordt de Commissie gemachtigd om zo nodig niet-essentiële elementen aan de procedure toe te voegen.
– Besluitvormingsprocedures
Dit voorstel voorziet in een kader dat bedoeld is om de wijze waarop de Unie toezeggingen inzake hervestiging ten uitvoer zal leggen, te structureren. Om te kunnen inspelen op veranderende migratiestromen en veranderende internationale omstandigheden, wordt een aantal variabele elementen, zoals de omvang van de hervestiging en de specifieke derde landen of regio's van waaruit hervestiging moet plaatsvinden, evenwel niet vastgelegd in het kader.
Er zal een door de Commissie voorgezeten comité op hoog niveau inzake hervestiging worden opgericht om politieke sturing te geven aan de tenuitvoerlegging van het Uniekader voor hervestiging.
Vertegenwoordigers van het Europees Parlement, de Raad, de Commissie, de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid en de lidstaten zullen zitting hebben in het comité, evenals vertegenwoordigers van IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland indien deze geassocieerde staten kenbaar hebben gemaakt te willen worden betrokken bij de tenuitvoerlegging van het jaarlijkse Uniekader voor hervestiging. [Het asielagentschap van de Europese Unie], de UNHCR en de IOM kunnen ook worden uitgenodigd.
(b)Uitvoeringshandeling van de Raad voor de vaststelling van een jaarlijks hervestigingsplan van de Unie
De Raad wordt door middel van een uitvoeringshandeling op voorstel van de Commissie gemachtigd een jaarlijks hervestigingsplan van de Unie voor het volgende jaar vast te stellen met daarin het maximale totaalaantal te hervestigen personen en een uitsplitsing per lidstaat. In het jaarplan moeten ook de algemene geografische prioriteiten voor hervestiging worden aangegeven. Bij de aanneming van dergelijke besluiten dient de Raad ten volle rekening te houden met de besprekingen binnen het comité op hoog niveau inzake hervestiging over de tenuitvoerlegging van het Uniekader voor hervestiging.
Gezien het belangrijke verband tussen het aantal naar de lidstaten hervestigde personen en de begroting van de Unie dient de Commissie haar voorstel voor het jaarlijkse hervestigingsplan van de Unie, gelet op de financiële gevolgen ervan, tegelijk te presenteren met haar voorstel over het ontwerp van jaarlijkse begroting van de Unie. De Raad moet snel kunnen reageren en binnen twee maanden een uitvoeringshandeling kunnen vaststellen. Hoewel bij dit wetgevingsvoorstel geen financieel memorandum is gevoegd, zal de verordening financiële gevolgen hebben, afhankelijk van het totale aantal jaarlijks te hervestigen personen.
(c)Uitvoeringshandeling van de Commissie voor de vaststelling van een gerichte hervestigingsregeling van de Unie
De Commissie wordt gemachtigd om elk jaar een of meer gerichte hervestigingsregelingen van de Unie vast te stellen. Dit moet zo spoedig mogelijk na de vaststelling van en in overeenstemming met het door de Raad goedgekeurde jaarlijkse hervestigingsplan van de Unie gebeuren, en rekening houdend met de besprekingen binnen het comité op hoog niveau inzake hervestiging. Gedurende de periode waarop het jaarlijkse hervestigingsplan van de Unie betrekking heeft, kan de Commissie één of meer gerichte hervestigingsregelingen van de Unie vaststellen.
Voor elke gerichte hervestigingsregeling van de Unie zal de Commissie een uitvoerige motivering geven, evenals het precieze aantal van het totale aantal te hervestigen personen en de deelname van de lidstaten, zoals aangegeven in het jaarlijkse hervestigingsplan van de Unie, alsmede een beschrijving van de doelgroep(en) van te hervestigen onderdanen van derde landen of staatloze personen, en een specifieke geografische regio vaststellen die een of meer derde landen bestrijkt van waaruit hervestiging zal plaatsvinden. De specifieke geografische prioriteiten voor hervestiging zullen worden gekozen in overeenstemming met artikel 4 van het wetgevingsvoorstel, rekening houdend met het jaarlijkse hervestigingsplan en de mogelijke rol van hervestiging bij een aanpak op maat met derde landen met het oog op beter migratiebeheer, zoals vastgesteld in de mededeling van de Commissie van 7 juni 2016 over de invoering van een nieuw partnerschapskader met derde landen in het kader van de Europese migratieagenda 22 .
Voor elke gerichte hervestigingsregeling van de Unie zal ook een begindatum en duur worden aangegeven, alsook de standaardprocedure voor hervestiging die van toepassing zal zijn. Een gewone procedure moet worden beschouwd als de norm, tenzij een versnelde procedure aangewezen is op humanitaire gronden of wanneer dringend juridische of fysieke bescherming nodig is.
– Samenwerking
Hervestiging is een activiteit die wordt verricht in partnerschap, en samenwerking tussen diverse belanghebbenden is essentieel, ook met de derde landen van waaruit hervestiging plaatsvindt. Met het oog op synergieën kan worden gedacht aan samenwerking met andere derde landen die vanuit dezelfde regio hervestigen als de lidstaten. Gelet op de expertise van de UNHCR wat betreft het bevorderen van de verschillende vormen van toelating van onderdanen die internationale bescherming nodig hebben, vanuit derde landen waar zij als ontheemden verblijven, tot staten die bereid zijn hen toe te laten, zal de UNHCR een belangrijke rol blijven spelen bij de hervestiging in het kader van dit voorstel.
Overeenkomstig [de nieuwe verordening inzake Asielagentschap van de Europese Unie] kan [het asielagentschap van de Europese Unie] de lidstaten ondersteunen door hun onderlinge technische samenwerking te coördineren, hen te helpen bij de tenuitvoerlegging van gerichte hervestigingsregelingen van de Unie en het delen van infrastructuur te vergemakkelijken.
Voor de uitvoering van praktische regelingen, zoals oriëntatieprogramma’s vóór vertrek, fit-to-travel medische controles en reis- en andere praktische regelingen, kunnen de lidstaten ook andere partners zoals de IOM of maatschappelijke organisaties om hulp vragen.
– Geassocieerde staten
IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland worden uitgenodigd om deel te nemen aan de tenuitvoerlegging van de jaarlijkse hervestigingsplannen. Wanneer zij kenbaar hebben gemaakt daaraan te willen deelnemen, zullen hun vertegenwoordigers worden uitgenodigd om de vergaderingen van het comité op hoog niveau inzake hervestiging bij te wonen. De belangrijkste elementen van deze verordening, met name die welke betrekking hebben op de hervestigingsprocedure en de rechten en plichten van hervestigde personen, dienen hierbij naar behoren in aanmerking te worden genomen.
– Financiële steun
De lidstaten die deelnemen aan Verordening (EU) nr. 516/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 tot oprichting van het Fonds voor asiel, migratie en integratie (AMIF), zullen recht hebben op een vast bedrag van 10 000 EUR uit de begroting van de Unie voor iedere persoon die zij hervestigen, ongeacht of een gewone of versnelde procedure is gevolgd. De lidstaten mogen deze middelen slechts ontvangen wanneer de hervestiging plaatsvindt via het Uniekader voor hervestiging. Hervestigingen in het kader van nationale hervestigingsregelingen buiten dit kader zullen niet uit de begroting van de Unie worden gefinancierd.
– Evaluatie en herziening
De Commissie brengt geruime tijd voor de herziening van deze verordening bij het Europees Parlement en de Raad verslag uit over de toepassing ervan. Het tijdschema voor de herziening van dit wetgevingsvoorstel moet worden afgestemd op dat van Verordening (EU) nr. 516/2014 tot oprichting van het Fonds voor asiel, migratie en integratie vanwege het nauwe verband tussen beide handelingen.
De door de lidstaten aan het asielagentschap van de Europese Unie verstrekte informatie over het aantal onderdanen van derde landen dat wekelijks daadwerkelijk wordt hervestigd, moet worden meegenomen in de evaluatie.