Energiecrisis: Waarom de Europese Raad niet kón besluiten - Hoofdinhoud

Om diverse redenen kon de recente Europese Raad i niet veel besluiten. De leiders overwegen groepsaankopen van gas, bij crises een prijslimiet en verder een prijsmeetpunt voor LNG. Dit is een magere balans omdat dit beraad al een vol jaar duurt.

Raadsvoorzitter Charles Michel i somde na afloop de vijfvoudige inzet op: lagere gasprijzen, tegelijk toch voldoende aanvoer, minder gasconsumptie, meer alternatieve energiebronnen. Dit alles gebundeld in afspraken als 27 EU landen. Probleem is dat sommige van de genoemde bedoelingen elkaar volop in de weg zitten.

De leiders kwamen op 20 en 21 oktober in Brussel ondanks nachtelijk beraad niet verder dan gedurfde gezamenlijke plannen. Allemaal vinden zij daarin wel iets van hun wensen terug. De vereiste consensus is nog ver weg. Die plannen worden nu “dringend en concreet” door de Europese Commissie i uitgewerkt samen met de Raad van Ministers voor Energie (Rob Jetten i c.s.), zo is althans de bedoeling.

“De Europese Raad praat nu al een vol jaar over de alsmaar stijgende tarieven van gas en stroom”, klaagt de Europees commissaris voor Energie, Kadri Simson.¹ De verschillen van mening tussen de nationale leiders zijn nog altijd groot. Minister-president Mark Rutte i sprak niettemin van “een belangrijke stap in de goede richting”.

“Er ligt nu een draaiboek naar een oplossing van de energiecrisis” zegt Commissievoorzitter Ursula von der Leyen i. Maar Michel had het even later over “een waslijst van nog op te lossen problemen”. Beiden hebben overigens gelijk.

Bron: The Council of the European Union

Olaf Scholz, Mark Rutte, Emmanuel Macron. Drie befaamde nationale leiders op weg naar het Europees topberaad in Brussel.

Wil een Europese Raad een zwaarwegende kwestie oplossen, dan moeten in enkele (meestal nachtelijke) uren diverse hindernissen worden genomen.

• A. 

  Voorstellen van de Commissie moeten tevoren tussen de EU-27 grondig zijn besproken. Er mogen daarbij nog maar enkele problemen overblijven.
• B. 

  Vereist is de wil van liefst alle nationale leiders er deze Europese top beslist uit te komen;
• C. 

  Frankrijk en Duitsland - die graag de baas spelen in de Europese Raad – dienen op één lijn te zitten.
• D. 

  Alle 27 leiders moeten thuisgekomen kunnen uitleggen “te hebben gewonnen”;
• E. 

  Een algemeen gevoelde deadline, zodat uitstel echt niet meer kan, helpt enorm.²

Aan zelfs niet een van deze voorwaarden – zoals hierna geschetst – is in de oktobersessie voldaan. De top slaagde toch ten dele doordat de leiders gezamenlijk wel een richting insloegen. Plus de opdracht aan de Commissie en de Raad van Energieministers om op die basis nu snel tot afspraken te komen. Zo nee, dan trekt de Europese Raad het probleem weer naar zich toe.

Het beraad ging vooral over maatregelen voor pas ná komende winter. Er is dus geen haast, laat staan een deadline. Verder ontbraken de vereiste voorstellen van de Commissie. Dat is geen verwijt. Juist de top bracht de koers voort waarheen de leiders willen. Nu pas kan de Commissie vooruit.

Wat ook niet helpt is dat de EU sinds het vertrek van bondskanselier Angela Merkel echt leiderschap mist. “Op bijna iedere kwestie koesteren de Franse en de Duitse leider vandaag hun uiteenlopende opinies”, zo betoogt Sylvie Kauffmann in haar rubriek in dagblad Le Monde van 20 oktober. Een (al eerder uitgesteld) gesprek tussen Macron en Scholz leverde op 26 oktober niets op.

Verder speelt dat Raadsvoorzitter Charles Michel en Commissievoorzitter Ursula von der Leyen beslist geen koppel vormen. De een wil niet voor de ander onderdoen, met laatstgenoemde vandaag aan de winnende hand.

De gasprijs piekt ongehoord sinds de inval van Rusland in Oekraïne en de reeks EU-sancties uit protest daartegen. Consument en bedrijfsleven dragen die last. Een duidelijke meerderheid van de 27 EU-landen, aangevoerd door Frankrijk, Italië, Polen en België, wil een prijsplafond. Duitsland en Nederland hebben dit weten tegen te houden met steun van Denemarken, Hongarije, Ierland, Oostenrijk en Zweden.

“Met een prijsplafond lopen wij het reële risico dat de leveranciers hun gas elders gaan verkopen, met als gevolg extra tekorten in de EU”, aldus bondskanselier Olaf Scholz vlak voor de top in de Bundestag. Rutte deelt dat standpunt volledig. Met de Europese Commissie waarschuwt ook het wereldwijd invloedrijke IMF voor de genoemde risico’s.

Als compromis denkt men nu aan een “tijdelijke dynamische prijscorridor”. Die moet voorkomen dat de tarieven door speculatie in de handel plotseling uit de hand lopen, zoals afgelopen augustus gebeurde. Zo’n prijsbegrenzer – die toch wel lijkt op een maximumprijs - mag geen gevaar vormen voor de bevoorradingszekerheid. Aldus het compromis waarover bijna tien uur achtereen is gesproken.

Het gaat volgens insiders om een precisiewapen dat alleen in een crisis op tafel komt. De Commissie komt met een voorstel. De ministers verantwoordelijk voor energie moeten in de loop van november hierover accorderen. Rutte wil nu nog wel “de zekerheid dat zo’n systeem echt werkt”. Hij benadrukte verder dat volgens hem nog niet definitief is besloten tot de prijscorridor. Andere leiders zeggen dan weer van wel.

“De Europese Raad heeft overeenstemming bereikt om de inspanningen te versnellen teneinde in de gehele Unie de vraag terug te dringen, de voorzieningszekerheid te waarborgen, rantsoenering te voorkomen en de energieprijzen voor huishoudens en bedrijven te verlagen”. Deze passage uit de conclusies van de top verbergt de enorme meningsverschillen tussen de EU-27 landen over hoe dat voor elkaar te krijgen.

Via de gezamenlijke Europese aankoop van gas - in plaats van via duizenden handelaren – hopen de leiders lagere prijzen te bedingen. De Commissie bundelt de vraag en zoekt in naam van de (vrijwillig) deelnemende landen de goedkoopste aanbieder(s). Daartoe functioneert sinds kort een EU Energy Platform. De EU creëert zo een soort omgekeerde OPEC (club van olieproducerende landen) van gasverbruikers.

Dit plan geldt als alternatief voor het tegen elkaar opbieden van afgelopen zomer. Om toch maar tijdig de nodige wintervoorraden binnen te halen zijn de prijzen toen opgedreven. Daar zitten we nu met dat peperduur gekochte gas. Voor de komende winter, mits niet extreem koud, hebben de EU-27 daardoor nu echter wel voldoende voorraad.

De EU-27 verplichten zich voor de winter van 1923-’24 minstens vijftien procent van hun nationale gasopslag samen te vullen. Knelpunt is nog wel het ontbreken van voldoende LNG-terminals. Dit gezamenlijk aankopen is afgekeken van destijds de coronavaccins. Het grote verschil is dat zeventig procent van de beoogde gasopslag vast ligt in commerciële contracten. Bovendien kent de gasmarkt reeksen handelaren en die van vaccins veel minder.

Hoe moeilijk gezamenlijk inkopen in de praktijk ligt, blijkt uit het feit dat de Commissie er al sinds 2014 op aan stuurt, steeds tevergeefs. Genoemde commissaris Simson erkent dat het plan “niet makkelijk uitvoerbaar zal zijn”. Als belangrijkste leveranciers noemt zij de Verenigde Staten, Canada, Noorwegen, Azerbeidzjan, Egypte en Israël.

Gasgestookte elektriciteitscentrales drijven momenteel de stroomprijs op. Overwogen wordt “het beperken van de gasprijs voor elektriciteitsopwekking”. In Spanje en Portugal werkt dit al en daardoor daalden de tarieven. Er komt een kosten/baten studie om na te gaan of dit ook elders uitvoerbaar is.

Het nadeel is dat zo’n ontkoppeling massale stroomproductie mogelijk in gevaar brengt. “Het is kortom hoogst onzeker of de beoogde ontkoppeling wel doorgaat”, aldus Peter Ludlow van Eurocomment.

Intussen blijkt het besluit om vanaf augustus het gasverbruik met vijftien procent te verminderen en dat van elektriciteit met zo mogelijk tien procent, tot nu toe te slagen. De echte test komt ingeval Koning Winter zou gaan heersen.

Afroming van de recordwinsten van de bedrijven die stroom produceren tegen lage kosten, zoals de kerncentrales en de producenten van hernieuwbare energie, is een ander eerder genomen besluit. Dit gebeurt ten bate van de minder draagkrachtige verbruikers. Het gaat om in totaal ruim 140 miljard euro. Volgens de onderzoekers van Follow The Money is het kwestieus of dat incasseren wel lukt.

Bij een ernstige verstoring van de gasaanvoer of een tekort aan stroom, moeten de EU-27 landen elkaar bilateraal bijstaan dus via levering aan de buren. De vraag is of die solidariteitsclausule, waarop Rutte en andere leiders graag wijzen, in een barre winter wel echt werkt. Nu wordt een regeling bestudeerd die afdwingbaar tot concrete levering van vooral LNG aan andere (vaak armere) EU-landen leidt.

Veel pijplijngas-contracten zijn gekoppeld aan de index van de toonaangevende Europese gasbeurs TTF (Title Tranfer Facility) in Amsterdam. De zuidelijke landen en België denken dat de TTF de prijzen soms speculatief opstuwt. “Die TTF-prijs is zó volatiel dat de prijs op een dag van 300 naar 150 euro per megawatt gaat”, aldus Commissievicevoorzitter Frans Timmermans i in de Belgische krant De Tijd. “Aardgas verhandeld in Zeebrugge is al maanden goedkoper dan gas waarvan de prijs gelinkt is aan de Nederlandse TTF-referentie”, aldus deze krant.

Door het grotendeels wegvallen van het Russische gas – dat vorig jaar nog bijna de helft van ons verbruik in de EU leverde - schakelt Europa meer over op LNG. Om greep te krijgen op die ontwikkeling wil de Commissie een nieuwe benchmark (ijkpunt) van de transacties op de spotmarkt. Dit moet zorgen voor meer stabiele prijzen. Contracten tegen hogere prijzen worden dan niet meer uitgevoerd. Ook hier is het weer onduidelijk of dit wel uitvoerbaar is. Rutte c.s. staan erop dat de aanvoer dan volop verzekerd blijft en het gebruik van gas niet omhoog gaat. Dat wordt nu uitgezocht.

“De Europese Raad veroordeelt met klem de sabotage van de kritieke infrastructuur, zoals die van de Nord-Stream pijpleidingen”. Aldus de conclusies, die Rusland diplomatiek niet noemen als waarschijnlijke dader. In overigens vage termen sturen de leiders aan op het aanscherpen van de EU-richtlijn Beveiliging van Netwerken en Informatiesystemen. Genoemd worden extra stresstesten in de energiesector en het transport. De leiders denken hierbij aan samenwerking met de NAVO.

De zuidelijke landen - Italië, Frankrijk en Griekenland voorop – en het Europees Parlement dringen aan op snelle massale extra financiële injecties vanuit Brussel, dus voor rekening van de EU. Duitsland, Nederland en andere traditioneel zuinige landen voelen hier helemaal niets voor. Nieuwe megagrote Europese fondsen, zoals bepleit door de scheidende Italiaanse premier Mario Draghi, zijn voor het noorden onbespreekbaar. Ze zouden trouwens de al galopperende inflatie nog verder aanjagen.

Bron: The Council of the European Union

Cadeautje van voorzitter Michel voor de scheidende Italiaanse toppoliticus en bancair expert Dr. Mario Draghi (75), onder applaus van de andere leiders. Als president van de ECB en later premier van Italië speelde hij afgelopen elf jaar een cruciale rol in de Europese Raad. Zaterdag 22 oktober, daags na de top, nam in Rome een nationalistische coalitie onder leiding van Georgia Meloni het landsbestuur over. De nieuwe regeringschef heeft de leiders in Brussel intussen laten weten niet uit te zijn op de rol van stokebrand in de EU.

Rutte wijst naar maar liefst circa 1000 miljard euro ongebruikt gebleven Europees geld beschikbaar in de corona-, de klimaat-, en in de cohesiefondsen. “Laat men dat geld eerst aanspreken”. Er is wel consensus om veertig miljard zogenaamd cohesiegeld beschikbaar te maken voor het midden- en kleinbedrijf en de minder draagkrachtige gezinnen, zoals de Commissie voorstelde.

Jaren achtereen, onder het regime van bondskanselier Angela Merkel, had Duitsland hier de leiding. Dit het liefst samen met Frankrijk en anders alleen. Vandaag is van een Duits-Frans koppel echter (tijdelijk?) geen sprake.

Bovendien is de driepartijencoalitie in Berlijn te verdeeld over het energievraagstuk om in Brussel te domineren. Liever speelt kanselier Olaf Scholz daarom nu voor dwarsligger, daarbij volop gesteund door Rutte. Zij mikken volledig op de klassieke werking van de markten voor energie als garantie voor voldoende aanvoer. Vandaar beider verzet tegen een prijsplafond van aan te kopen gas.

Daarbij speelt zuidelijke jaloezie omdat Duitsland thuis de crisis bestrijdt met een megagroot pakket van 200 miljard aan Wirtschaftsstabilisierung ten bate van gezinnen en bedrijven. De Duitse regering heeft haar befaamde schuldenrem geschorst om volop te kunnen lenen. De zuidelijke collega’s kritiseren dit Germany first.

Frankrijk, Italië, de andere zuidelijke landen en ook België zitten te diep in de schulden voor zoiets. Scholz weerlegde hun kritiek door erop te wijzen dat de EU grotendeels draait op financiering vanuit Berlijn (Bezahlmeister) en dat de Duitsers hun steunpakket wel zelf financieren.

“Jullie moeten ons in de besluitvorming meenemen”, zei parlementsvoorzitter Roberta Metsola in haar toespraak bij de start van de top. Zij betreurt het dat het Europees Parlement, hoewel officieel medewetgever, bij het overleg over de energiecrisis door de nationale hoofdsteden wordt omzeild. Officieel gebeurt dat via Artikel 122 VWEU vanwege de urgentie. In feite omdat veel leiders het parlement zien als een tijdrovende praatbarak. “Een feestcommissie op weg naar een feestje”, zei Rutte ooit.

Het is altijd interessant te zien welke dringende problemen de leiders ontwijken. Nu verzwegen zij de recordgrote tien procent inflatie die de bevolking alom teistert. “Inflatie” noch de term “prijsstijging”, komt in de acht pagina’s tellende conclusies voor.

Belangrijke reden is dat de Europese Unie hier machteloos staat. Het gaat om een vooral nationale bevoegdheid. Bovendien zouden de EU-27 leiders niet weten hoe hier tot uniform beleid te komen.

Een ander Europa-wijd knellend probleem is de alom toenemende migratie. Die bleef om dezelfde twee redenen onbesproken. Migratie wordt wel 'n belangrijk item op de volgende Europese Raad van 15 en 16 december.

President Volodymyr Zelenski sprak de top per teleconferentie toe. De Europese Raad “bevestigt zijn volledige steun voor de onafhankelijkheid, soevereiniteit en territoriale integriteit van Oekraïne”. Na de “escalerende Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne brengt die de Europese en de mondiale vrede in gevaar”, aldus de conclusies.

De EU blijft Oekraïne “politiek, militair en financieel steunen”. Naast volop militaire steun maakt de EU voortaan maandelijks 1,5 miljard euro over voor onderwijs en bestuursactiviteiten. Bekeken wordt om de eerder beloofde drie miljard bijstand vrij te maken. Zowel Wit-Rusland als Iran wordt dringend aangeraden het Russische leger niet te hulp te komen, ander volgen extra sancties.

“We zien een wereldwijd toenemend assertief China. Wat Nederland betreft blijven wij, ondanks de grote politieke meningsverschillen, in gesprek en op sommige terreinen samenwerken met China. Zie bijvoorbeeld het klimaatbeleid. Tegelijk plaatsen wij kritische kanttekeningen, bijvoorbeeld over de naleving van de mensenrechten daar. Wij verwachten dat de Commissie voor de relatie met China een brede agenda opstelt. De EU moet daarin onafhankelijk blijven van Amerika met waar nodig een eigen benadering”.

Deze conclusie van premier Rutte wordt gedeeld door andere leiders. Zij vrezen, met Rusland als afschrikwekkend voorbeeld, verdergaande afhankelijkheid van China. “Wij zijn naïef geweest. We waren voor de Chinezen een open supermarkt”, zei president Macron. De conclusies van de top zwijgen echter totaal over deze discussie. Dit bewijst dat de EU-27 intern verdeeld zijn over hun Aziatische rivaal.

“Niet zozeer de EU, maar de afzonderlijke EU-landen zijn er loffelijk in geslaagd onverwacht snel hun energie-afhankelijkheid van Rusland af te bouwen”, zo merkte Herman van Rompuy, voormalig voorzitter van de Europese Raad, op 27 oktober snedig op tijdens een discussie bij Eurocomment.

Er komt geen prijsplafond voor gas of energiederivaten hoewel een meerderheid van de EU-27 dat nog steeds bepleit. Hier tekent zich weer eens de dominante rol van Duitsland af. Dat komt overigens Nederland goed uit.

De werking van de “dynamische prijscorridor”, in plaats daarvan geaccepteerd door Duitsland en Nederland, moet zich nog bewijzen. Hetzelfde geldt voor de gezamenlijke EU-wijde inkoop van gas en voor het ontkoppelen van de elektriciteitsprijs van gas. Experts wijzen op diverse nog onbeantwoorde veelal technische vragen.

Tegelijk moet de EU nu wél scoren. Zo nee, blijft zij de speelbal van rivaliserende energieprijs-opdrijvende krachten, waarvan president Poetin’s oorlogszuchtig Rusland dan ook nog profiteert.

Tenslotte deed het beraad de groothandelsprijs van gas al tijdens de top duidelijk zakken. Sindsdien is die blijven dalen tot inmiddels onder de symbolische grens van 100 euro. Eind augustus kostte één megawattuur in Amsterdam nog ruim 340 euro. Dat is twintig keer zoveel als enkele jaren geleden. Europees topberaad heeft kennelijk invloed, mits binnenkort de beoogde resultaten volgen. Juist dat laatste is echter onzeker.

[1] Mijn analyse na de Europese Raad van oktober 2021 i: “Na vier lang uur debatteren over de stormachtige energiemarkt vonden de leiders geen weg om de stijgende prijzen wat af te toppen. De 27 regeringen zijn vooral over hun aanpak op de lange termijn verdeeld (…) Voorlopig neemt iedere regering maatregelen voor de korte termijn. De verdeeldheid werd op 26 oktober bevestigd in de Energieraad in Luxemburg”.

[2] Voor meer details zie The European Council in the era of crises, mijn recente boek, blz. 254-260.