Titel [Ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid] - Hoofdinhoud

De Europese Raad stelt de richtsnoeren van het wetgevende en operationele optreden in de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid vast.

Voetnoot bij het artikel:

Zodra de Conventie over een meer algemeen artikel beschikt waarin de taken en de werking van de Europese Raad wordt omschreven, is het haar taak om een antwoord geven op de vraag of deze bepaling in dit hoofdstuk moet worden opgenomen, dan wel in een artikel (15 van het voorontwerp van Verdrag), in deel 1 betreffende de Europese Raad. Dat is de reden waarom het praesidium er de voorkeur aan heeft gegeven de onderhavige tekst nog geen artikelnummer te geven.

In dit artikel zijn de conclusies van de werkgroep verwerkt volgens welke, naar het voorbeeld van de Europese Raad van Tampere, de Europese Raad een meerjarenstrategieprogramma kan opstellen waarin een algemeen kader voor het optreden van de Unie op het gebied van wetgeving en operationele samenwerking wordt bepaald. (cf. p. 4 van het verslag):

"Daarnaast valt te overwegen dat, naar het voorbeeld van de Europese Raad van Tampere, de Europese Raad (of de Raad op het niveau van de staatshoofden en regeringsleiders), na raadpleging van het Europees Parlement en de nationale parlementen een meerjarenstrategieprogramma opstelt waarin een algeheel kader voor het optreden van de Unie op het gebied van wetgeving en operationele samenwerking wordt bepaald."

Gebleken is dat de Europese Raad in staat is de voornaamste globale richtsnoeren vast te stellen en te bepalen hoe de wetgevende en de operationele programma's zich tot elkaar moeten verhouden. De bijzondere rol die in de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid voor de Europese Raad is weggelegd, is een van de kenmerken van deze materie en deze rol is door de werkgroep erkend (cf. p. 4 van het verslag). De werkgroep is namelijk van mening dat een geïntegreerd juridisch kader niet betekent dat de procedures van de Unie per se op dezelfde manier moeten worden toegepast als de procedures van de huidige eerste pijler. De gekozen formulering stemt overeen met de realiteit zoals die met name blijkt uit de tijdens de Europese Raden van Tampere en Sevilla genomen of vastgestelde besluiten en richtsnoeren..

De Unie is een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid waarin de grondrechten geëerbiedigd worden en rekening wordt gehouden met de verschillende Europese rechtstradities en -systemen. De Unie zorgt ervoor dat aan de binnengrenzen geen personencontroles worden verricht en ontwikkelt een gemeenschappelijk beleid op het gebied van asiel, immigratie en controle aan de buitengrenzen, dat gebaseerd is op solidariteit tussen de lidstaten en billijk is ten aanzien van de onderdanen van derde landen. De Unie waarborgt een hoog niveau van veiligheid door maatregelen ter voorkoming en bestrijding van criminaliteit, en maatregelen inzake coördinatie en samenwerking tussen de politiële en justitiële autoriteiten in strafzaken en andere bevoegde autoriteiten, alsmede door de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen in strafzaken en de onderlinge aanpassing van de strafwetgevingen.

De Unie vergemakkelijkt de toegang tot de rechter, onder meer door het vrije verkeer van gerechtelijke stukken en beslissingen in civiele zaken, op grond van het beginsel van wederzijdse erkenning.

Dit artikel bevat de algemene omschrijving van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid in haar beide aspecten: wetgevend en operationeel. De tekst is gebaseerd op het eindverslag van de groep. De algemene verwijzing naar de beginselen van subsidiariteit en eerbiediging van de verschillende rechtstradities en -stelsels is opgenomen in deze bepaling. Hetzelfde geldt voor de verwijzing naar de solidariteit in het gemeenschappelijk beleid inzake immigratie en asiel en de buitengrenzen. Op het gebied van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken en de justitiële samenwerking in civiele zaken heeft de werkgroep - de conclusies van Tampere volgend - besloten om het beginsel van wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen uitdrukkelijk in de Grondwet te verankeren. Tevens werd het, mede in het licht van de conclusies van de Europese Raad van Tampere, zinvol geacht de verwijzing naar de toegang tot de rechter toe te voegen.

• 1. 

  De nationale parlementen kunnen deelnemen aan de evaluatiemechanismen van artikel 4 van de Grondwet en betrokken worden bij de politieke controle op de activiteiten van Europol, overeenkomstig artikel 22 van de Grondwet.

• 2. 

  [In afwijking van het bepaalde in het protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel moet de Commissie haar voorstel opnieuw onderzoeken indien ten minste één vierde van de nationale parlementen gemotiveerde adviezen uitbrengt die inhouden dat een in het kader van de hoofdstukken 3 en 4 van deze titel ingediende voorstel van de Commissie niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel. Na dat tweede onderzoek kan de Commissie beslissen haar voorstel te handhaven, te wijzigen of in te trekken. De Commissie motiveert haar beslissing. Deze bepaling geldt ook voor de initiatieven van een groep lidstaten, conform artikel 8 van deze titel.]

Voetnoot bij lid 2:

In een latere versie van de Grondwet zou deze bepaling moeten worden opgenomen in het Protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel, (waarvan een eerste ontwerp (CONV 579/03) bij de opstelling van dit document door het Praesidium reeds aan de Conventie is voorgelegd).

In de werkgroep was er een ruime mate van overeenstemming over de speciale rol van de nationale parlementen in de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Deze rol raakt aan de fundamentele vrijheden en de kern van het subsidiariteitsbeginsel. In de huidige regeling is voor de nationale parlementen in de aanneming van de geldende normen een rol weggelegd, die bestaat in de ratificatie van verdragen op het niveau van de lidstaat. Aangezien het de bedoeling is dat dat rechtsinstrument niet meer in de Grondwet wordt opgenomen, heeft de werkgroep geoordeeld dat de nationale parlementen toch een belangrijke rol zouden moeten blijven spelen. De diverse voorgestelde maatregelen bieden de mogelijkheid om deze bijzonderheid van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid in aanmerking te nemen.(cf. blz. 22 van het verslag over de nationale parlementen):

"De specifieke aard van deze materie is al benadrukt. Het werk en de organisatie van de nationale politie en de inhoud van het nationale strafrecht staan centraal in de bevoegdheden die ten grondslag liggen aan de staat. Enerzijds moet rekening gehouden worden met het specifieke karakter van dit gebied, waar mensenrechten bij uitstek gevoelig liggen en subsidiariteit van vitaal belang is, en waarvoor de nationale parlementen verantwoordelijk zijn (bv. bekrachtiging van overeenkomsten). Hervorming van de rechtsinstrumenten, de wetgevingsprocedures en de operationele samenwerking zijn onontbeerlijk en zal het Europees Parlement een grotere verantwoordelijkheid geven, maar de nationale parlementen dienen een belangrijke rol te blijven spelen. Anderzijds zou de groep kunnen proberen zoveel mogelijk voort te bouwen op de algemene uitkomsten van de Conventie op dit gebied, in plaats van speciaal voor de huidige derde pijler speciale mechanismen te ontwerpen. De groep legt de volgende voorstellen voor:

• - 

  betrokkenheid van de nationale parlementen bij de bepaling door de Europese Raad (of de Raad op het niveau van de staatshoofden en regeringsleiders) van de strategische richtsnoeren en prioriteiten voor het Europese strafrechtplegingsbeleid. Een dergelijke betrokkenheid heeft alleen zin indien er in de nationale parlementen ruim voor de bijeenkomst van de Europese Raad inhoudelijke debatten worden gehouden over de door de Europese Raad te bespreken beleidsopties;
• - 

  op gezette tijden interparlementaire conferenties houden over het Uniebeleid ter zake (met name door gezamenlijke vergaderingen van de commissies die in de nationale parlementen verantwoordelijk zijn voor justitie en binnenlandse zaken, zoals voorgesteld door WG IV );
• - 

  gebruik van het mechanisme voor vroegtijdige waarschuwing inzake subsidiariteit (ontworpen door WG I ), met name voor de specifieke aspecten van subsidiariteit in strafrechtaangelegenheden, d.w.z. wanneer het twijfelachtig is of een misdrijf echt een grensoverschrijdende dimensie heeft en ernstig is;
• - 

  erkenning van de blijvende rol van de nationale wetgeving door uitsluitend gebruik van richtlijnen (of de opvolgers) bij de onderlinge aanpassing van materiële strafrechtelijke bepalingen;
• - 

  betrokkenheid van de nationale parlementen bij het mechanisme van wederzijdse beoordeling ("toetsing door vakgenoten") (zie boven);
• - 

  betrokkenheid van de nationale parlementen bij de behandeling van de jaarverslagen over de activiteiten van Europol.

Hierbij zij opgemerkt dat verscheidene van de door de werkgroep geformuleerde voorstellen niet noodzakelijk thuishoren in de tekst van het Constitutioneel Verdrag. Wel wordt in de huidige tekst bepaald dat de minimumlimiet in het protocol betreffende het toezicht op de subsidiariteit (één derde van de parlementen) zou worden verlaagd tot één vierde, voor de voorstellen die binnen de werkingssfeer van de justitiële samenwerking in strafzaken (hoofdstuk 3) en de politiële samenwerking (hoofdstuk 4) vallen. Omdat de lidstaten voor diezelfde hoofdstukken eveneens over initiatiefrecht beschikken, leek het gerechtvaardigd het beoogde dispositief uit te breiden tot de gevallen waarin het wetgevingsinitiatief niet door de Commissie, maar conform artikel 8 van de huidige titel door de lidstaten wordt genomen.

Onverminderd de artikelen [226 tot en met 228] van dit Verdrag kan de Raad de voorschriften vaststellen volgens welke de lidstaten, in samenwerking met de Commissie, een objectieve en onpartijdige evaluatie van de uitvoering, door de administratieve en justitiële autoriteiten van de lidstaten, van het onder deze titel vallende beleid van de Unie kunnen uitvoeren. Het Europees Parlement, alsook de nationale parlementen, worden op de hoogte gebracht van de inhoud en de resultaten van die evaluatie.

Dit ontwerp-artikel steunt op een belangrijke aanbeveling waarmee de werkgroep het probleem van de ontoereikende controle op de uitvoering van het beleid van de Unie op dit gebied tracht op te lossen (zie eindverslag C 1, blz. 21):

"Ten eerste moeten de mechanismen van wederzijdse beoordeling of toetsing door vakgenoten die in de afgelopen jaren met succes zijn toegepast (_) worden aangemoedigd en op grotere schaal toegepast. (_) De groep acht het zinvol in het nieuwe verdrag uitdrukkelijk melding te maken van de techniek van de wederzijdse evaluatie, die met deelneming van de Commissie flexibel moet worden toegepast door middel van procedures die objectiviteit en onafhankelijkheid garanderen. Daarnaast moeten het Europees Parlement en de nationale parlementen de beschikking krijgen over verslagen van toetsingen door vakgenoten. Ten tweede meent de groep, wat de juridische verplichtingen van de lidstaten in verband met de huidige derde pijler betreft, dat de Commissie haar rol als hoedster van de verdragen ten volle moet spelen en bevoegd moet zijn procedures wegens inbreuken (artikel 226 VEG) bij het Hof van Justitie aanhangig te maken, ook op het gebied van de huidige derde pijler."

Om ervoor te zorgen dat binnen de Unie, de operationele samenwerking op het gebied van de binnenlandse veiligheid wordt bevorderd en versterkt, kan in de Raad een Permanent Comité worden opgericht. Onverminderd artikel [207 VEG] draagt het zorg voor de coördinatie van het optreden van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, waaronder de politiediensten, de grenscontroleautoriteiten, de douaneautoriteiten en de autoriteiten van de civiele bescherming. De vertegenwoordigers van Europol, Eurojust en, in voorkomend geval, het Europees openbaar ministerie, kunnen bij de werkzaamheden van het comité worden betrokken. Het Europees Parlement wordt over de werkzaamheden geïnformeerd.

Met dit artikel wordt beoogd een van de twee door de werkgroep opgestelde "gouden regels" in de Grondwet op te nemen, namelijk de regel volgens welke in de Unie een scheiding moet worden aangebracht tussen wetgevende en operationele taken en de coördinatie van de operationele samenwerking op Unie-niveau moet worden versterkt (blz. 3 van het verslag - "gouden regel":

"Er moet een duidelijker onderscheid worden gemaakt tussen wetgeving (rechtsinstrumenten; wetgevingsprocedures; uitvoering; grotendeels af te stemmen op de algemene procedures van het Gemeenschapsrecht)".

In dat verband wenste de werkgroep een nauwere coördinatie van de operationele samenwerking. (blz. 16 van het verslag):

"Wil men het vertrouwen en de doeltreffendheid vergroten, dan zouden de huidige werkzaamheden van de Unie op het vlak van coördinatie en operationele samenwerking beter kunnen worden georganiseerd. Een duidelijker onderscheid tussen de Raad in zijn wetgevende hoedanigheid en de Raad die specifieke uitvoerende taken op dit gebied uitoefent, zou zinvol zijn. De groep stelt daarom voor dat binnen de Raad een doeltreffender structuur voor de coördinatie van de operationele samenwerking op hoog technisch niveau wordt ingevoerd. Daartoe zouden verscheidene bestaande groepen kunnen worden samengevoegd en zou in het nieuwe verdrag een nieuwe omschrijving kunnen worden opgenomen van de taak van het Comité van artikel 36, dat zich in de toekomst moet concentreren op de coördinatie van de operationele samenwerking in plaats van betrokken te raken bij het wetgevende werk van de Raad. De vraag hoe de task force van hoofden van de politie het best bij dat werk betrokken kunnen worden, verdient nadere bestudering. Die hervormde structuur [comité] binnen de Raad zou een technische rol kunnen spelen, door zich te richten op de coördinatie en supervisie van het hele spectrum van operationele activiteiten in verband met politie en veiligheid (o.a. politiële samenwerking, fact-finding missies, vergemakkelijking van de samenwerking tussen Europol en Eurojust, toetsing door vakgenoten ("peer review"), civiele bescherming). De uitwisseling van persoonsgegevens moet plaats blijven vinden binnen de bestaande systemen (Europol, Schengen, douane-informatiesysteem, Eurojust, enz.) waarvoor passende voorschriften inzake gegevensbescherming en toezichtsystemen bestaan. Te denken valt evenwel aan vereenvoudiging van deze toezichtsystemen door samenvoeging van de verschillende toezichtinstanties."

Dit voorstel van de werkgroep heeft tijdens de plenaire zitting veel bijval gekregen. De formulering van dit artikel is overgenomen uit het huidige artikel 36 VEU, met dien verstande dat de werkingssfeer ervan beperkt blijft tot de operationele samenwerking. De afschaffing van de pijlers maakt het daarentegen voor het eerst mogelijk alle voor binnenlandse veiligheid bevoegde autoriteiten in de werkingssfeer ervan op te nemen, en niet alleen de politiekorpsen, maar ook de autoriteiten die bevoegd zijn voor douane of civiele bescherming. De afschaffing van de pijlers zal aldus een toepassing krijgen die gewild wordt door alle praktijkmensen, die beklemtonen dat de binnenlandse veiligheid alleen kan worden gewaarborgd indien de samenwerking een ruimer gebied bestrijkt dan alleen de politiële aspecten. De gevolgen van de aanslagen van 11 september hebben het belang van mobilisering van alle diensten en horizontale samenwerking aangetoond. Opgemerkt zij, tot slot, dat het niet de bedoeling is dat het voorgestelde comité kennis neemt van persoonsgegevens. Zijn rol blijft beperkt tot de algemene operationele coördinatie, bijvoorbeeld in geval van een grote ramp, aanslagen, gebeurtenissen of manifestaties van Europese omvang. De uitwisseling van persoonsgegevens in het kader van de bestrijding van onder meer de georganiseerde criminaliteit zal ook in de toekomst door de bestaande mechanismen (met name Europol) worden geregeld en onder de ter zake geldende wetgevingen blijven vallen. De passage over de betrokkenheid van vertegenwoordigers van de organen van de Unie bij de werkzaamheden van het comité blijft tussen haken staan in afwachting van de besluiten die in dat verband zullen worden genomen.

Deze titel laat de uitoefening van de verantwoordelijkheden van de lidstaten ten aanzien van de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid onverlet.

Tekst van artikel 33 VEU en artikel 64, lid 1, VEG

De Raad neemt met eenparigheid van stemmen regelingen aan om samenwerking tussen de overheidsdiensten van de lidstaten die bevoegd zijn op de door deze titel bestreken gebieden, en tussen deze diensten en de Commissie, te waarborgen. Hij besluit op voorstel van de Commissie of, voor de door de hoofdstukken 3 en 4 van deze titel bestreken gebieden, hetzij op voorstel van de Commissie, hetzij op initiatief van één vierde van de lidstaten en na raadpleging van het Europees Parlement.

Tekst van artikel 66 VEG

De in de hoofdstukken 3 en 4 van deze titel bedoelde maatregelen worden genomen

• - 

  op voorstel van de Commissie, of
• - 

  op initiatief van een kwart van de lidstaten.

In dit artikel wordt een voorstel overgenomen uit het eindverslag van de groep (bladzijde 15). Zoals reeds in de groep is verklaard, zou de Conventie zorgvuldig moeten nagaan wat de mogelijke consequenties zijn van de instelling van een initiatiefrecht van een groep lidstaten in het kader van de wetgevingsprocedure (medebeslissing). Eventueel zal de formulering van deze bepaling in het licht van het standpunt van de Conventie inzake deze procedure moeten worden aangepast.

Bij de uitoefening van zijn bevoegdheden betreffende de bepalingen in de hoofdstukken 3 en 4 van deze titel is het Hof van Justitie niet bevoegd de geldigheid of de evenredigheid na te gaan van operaties van de politie of van andere instanties van een lidstaat belast met wetshandhaving of de uitoefening van de verantwoordelijkheden van de lidstaten ten aanzien van de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid.

Op basis van de analyse van de thans op het gebied van justitie en binnenlandse zaken bestaande beperkingen en afwijkingen van de algemene regels betreffende het Hof van Justitie (cf. de artikelen 68 VEG en 35 VEU), heeft werkgroep X geconcludeerd dat deze bepalingen dienen te worden geschrapt (zie blz. 25 van het verslag:

"Volgens de werkgroep zouden de specifieke mechanismen van artikel 35 van het EU-verdrag en artikel 68 van het EG-verdrag moeten worden afgeschaft en moet het algemene bevoegdheidskader van het Hof van Justitie worden uitgebreid tot de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, met inbegrip van de handelingen die door de organen van de Unie op dat gebied zijn aangenomen.")

In het verslag wordt evenwel vermeld dat sommige leden van de groep het, ondanks dit algemene uitgangspunt, nog nodig achten om een bepaling te handhaven waardoor bevoegdheid van het Hof voor de operaties van de politie en de handhaving van de openbare orde (zie het huidige artikel 35, lid 5, VEU in de huidige derde pijler) wordt uitgesloten. Dit standpunt, dat door talrijke andere leden van de Conventie wordt aangevochten, is tijdens het debat in de plenaire vergadering herhaald. In het licht van die bespreking stelt het Praesidium de huidige compromisformulering voor die grotendeels aansluit bij de formulering van artikel 35, lid 5, VEU, maar deze verduidelijkt: de bevoegdheid van het Hof blijft uitgesloten voor operaties van de politie of de ordehandhaving; voor ter uitvoering van het recht van de Unie aangenomen handelingen, is het Hof evenwel bevoegd om een uitspraak te doen over de toepassing van dat recht.